1.2.1 Rättsstatsskyddet enligt regeringsformen kap. 2 RF:s regler om den enskilda individens rättsstatsskydd är i huvudsak koncentrerade till dess kap. 2, som har rubriken ”Grundläggande frioch rättigheter”. Av särskild betydelse för rättsstatsskyddet är avdelningarna ”Kroppslig integritet och rörelsefrihet”, som avser den rättsstatliga rättstryggheten, (den en smula spretiga avdelningen) ”Rättssäkerhet” samt ”Skydd mot diskriminering”.s. 596
2.Kapitlets bestämmelser är i de flesta fall formulerade som förbud för ”det allmänna” att vidta vissa åtgärder. Den vanligaste formuleringen är ”får … inte”. Exempelvis får inte dödsstraff förekomma, domstol får inte inrättas för en redan begången gärning och lagar får inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en viss minoritet eller p.g.a. sitt kön. En annan formulering är ”ingen får”. Ingen svensk medborgare får landsförvisas och ingen får dömas för brott retroaktivt. Ytterligare en formulering är ”skyddad mot”. Var och en är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp och skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten. Slutligen förekommer uttrycken ”får tvingas” och ”kan tvingas”. Ingen får av det allmänna tvingas att ge tillkänna sin åskådning i vissa hänseenden och ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna genom expropriation utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.s. 597
3.Ett betydande antal fri- och rättigheter får under vissa angivna förutsättningar begränsas genom vanlig lag. 2.2 Negativ legalitet. Den rättsstatliga e contrarioprincipen ”Den offentliga makten utövas under lagarna” heter det i RF 1:1. Denna bestämmelse uttrycker, kan man säga, en generellt formulerad legalitetsprincip. Legalitetstanken uppträder i två huvudformer, låt oss kalla dem positiv respektive negativ legalitet. Positiv legalitet (i idealtypisk form) innebär att en rättsregel alltid skall tillämpas på fall, som den är tillämplig på. Domaren får inte på eget bevåg göra undantag, reduktion, från dem. Den negativa legaliteten (också den i idealtypisk form) innebär att en rättsregel aldrig skall tillämpas på fall, som den inte är tillämplig på. Domaren får inte självsvåldigt utvidga en rättsregels operationsområde till att omfatta fall, som inte går att hänföra under regeln. Domaren får sålunda inte analogivis konstruera brott, som inte är beskrivna i lagen.s. 597
4.Båda slagen av legalitet utgör nödvändiga förutsättningar för upprätthållandet av rättsstatsvärdena. Men de är inte tillräckliga. Tvärtom kan ett strängt iakttagande av legalitetsprinciperna i vissa situationer vara till skada för rättsstaten.s. 597
5.Även i förvaltningslagen § 5 återfinns en legalitetsprincip: ”En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.” Lagen om behandling av personuppgifter vid Försvarets radioanstalt 2:11 dekreterar: ”Personuppgifter ska behandlas författningsenligt och på ett korrekt sätt”. (I båda fallen frestas man tillägga: Ja, det skulle bara fattas annat!)s. 597
6.Just från rättsstatssynpunkt låter det sig sägas att den negativa legaliteten är mer betydelsefull än den positiva. Den positiva legaliteten förbjuder reduktion av lagregler. Den negativa legaliteten förbjuder analog användning av lagregler. Är regeln inte tillämplig skall resultatet av rättstillämpningen resultera i en regel som står i en e contrariorelation till den icke tillämpliga regeln. I brottmål innebär denna e contrariorelation att om en åberopad regel inte är tillämplig, så skall en regel som står i e contrariorelation till den åberopade regeln, dvs. en regel enligt vilken talan skall ogillas, tillämpas.s. 597
7.Härmed är inte naturligtvis sagt att den positiva legaliteten är av ringa rättsstatlig betydelse. Förbudet mot reduktion utgör ju exempelvis en garanti för att en viss individ eller grupp av individer inte otillbörligt diskrimineras genom att fråntas rättigheter som andra äger. Anledningen till att den negativa legaliteten kan sägas vara av större betydelse än den positiva är av ”kvantitativ” karaktär. Den har ett mer vidsträckt operationsområde. Den negativa legaliteten kommer till praktiskt uttryck i vad som skulle kunna kallas en rättsstatlig e contrarioprincip. Medan den positiva legaliteten har en mer partikulär prägel såtillvida som den i högre grad kräver ställningstagande i enskilda fall, så omspänner den negativa legaliteten på ett mer generellt sätt betydande delar av rättssystemet i stort, främst de delar som handlar om brott och straff, om tvångsmedel och ingrepp över huvud taget i den enskildes personliga sfär. Den rättsstatliga e contrarioprincipen ger ett generellt skydd mot ingrepp i denna sfär utan att detta närmare behöver motiveras. Uppfyller gärningarna som omfattas av åtalet i det enskilda fallet inte de straffrättsliga rekvisiten krävs ingen speciell motivering för att ogilla talan. Detta är i en rättsstat en självklarhet. Principen utgör ett värn av oerhörd betydelse mot kränkningar av enskilda individer från överhetens sida, vilka han hota såväl rättslikheten (medan den positiva legaliteten kräver att lika fall behandlas lika, kräver den negativa legaliteten att olika fall skall behandlas olika) som rättssäkerheten och rättstryggheten.s. 598
8.Domstolars och myndigheters förmåga att upprätthålla legaliteten ställer stora krav på lagstiftaren. Deras produkter får inte försvåra iakttagandet av legalitetskravet. De måste undvika att producera vaga, dunkla och mångtydiga lagregler, och likaså vara på sin vakt mot att kollision och omotiverad konkurrens mellan dem uppstår. 2.3 Lagprövning Vanligt är att moderna konstitutioner innehåller mer eller mindre omfattande rättighetskataloger. Bland rättigheter som ingår i sådana kataloger återfinns vanligen sådana som skänker rättsstatsskydd för enskilda individer. Man kan då fråga sig: Vad har den enskilda individen för glädje av dessa rättighetsbestämmelser? Intimt förknippad med denna fråga är en annan fråga: Vilka är bestämmelsernas adressater? Svaret på dessa frågor ställer sig olika beroende på om rättssystemet tillhandahåller en lagprövningsrätt för domstolarna eller om så inte är fallet. Den förstnämnda frågan kan då preciseras så här: Vad har den enskilda individen för glädje av rättighetsbestämmelserna om rättssystemet inte tillhandahåller en lagprövningsrätt och vilken glädje har de av dem om lagprövningsrätt tillhandahålles? Och vilka är adressaterna i de båda fallen?s. 598
9.Avgörande för svaret på dessa frågor är huruvida den enskilda individen kan mobilisera dessa rättigheter och få dem realiserade i enskilda fall medelst process och exekution eller ej. En sådan möjlighet står i praktiken inte till buds om lagprövningsrätt för domstolarna saknas. Rättighetskatalogernas adressater utgörs då uteslutande av lagstiftarna i de parlamentariska församlingarna och katalogerna kan närmast uppfattas som föga mer än ett slags riktlinjer för lagstiftningsarbetet. Står lagprövningsrätt däremot till förfogande blir även domstolarna adressater.s. 599
10.Bestämmelser om lagprövning är noga taget bärare av två skilda slag av rättsregler: en kompetensregel, som tilldelar domstolarna kompetens att utöva lagprövning (lagprövningsrätt), och en handlingsregel, som förbjuder (”får… inte”) tillämpning av grundlagsstridiga föreskrifter (lagprövningsskyldighet). För svenskt vidkommande återfinns som bekant sådana bestämmelser vad avser domstolarna i RF 11:14 och vad avser de offentliga förvaltningsorganen i RF 12:10. Lagprövningsrätten ger — i motsats till avsaknaden av sådan — enskilda individer en rättslig möjlighet att mobilisera grundlagar, när de hävdar att deras rättsstatsskydd kränkts av hierarkiskt lägre föreskrifter.s. 599
11.Som en speciell variant av lagprövning kan betraktas möjligheten för en enskild person att begära rättsprövning av sådana regeringsbeslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter artikel 6.1 (lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut §§ 1 och 7). Finner Högsta förvaltningsdomstolen att ett regeringsbeslut uppenbart strider mot någon rättsregel i detta avseende skall beslutet upphävas. En invändning som kan riktas mot hela denna konstruktion är att det kan ifrågasättas om regeringen över huvud taget skall ha kompetens att pröva enskildas civila rättigheter och skyldigheter (till exempel kan den enskilde till bevakande av sina rättigheter inte komma dragandes med en advokat till ett regeringssammanträde och sådana regeringsbeslut behöver inte förses med en motivering av det slag som krävs av en domstol). 2.4 Skydd mot integritetskränkning Integritetskränkning och diskriminering är naturligtvis oupplösligt förenade med varandra. Men de är ändå två olika saker. Diskriminering kan betraktas som ett speciellt slag av integritetskränkning. Diskriminering behandlas i nästföljande avsnitt.s. 599
12.RF 1:2 1 st. lyder: ”Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet”. I detta stadgande inläser man naturligen ett förbud mot integritetskränkningar. Sådana tar sig ofta former av kränkningar av rättstatsvärdena, i första hand rättstryggheten. Motsvarande regler återfinns exempelvis i EU-fördragets art. 2 och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna avd. I. Detta generella stadgande preciseras i exempelvis RF 2:2, som innehåller ett förbud mot att någon tvingas ”att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende”. Ett sådant tvång, som utövas i åtskilliga länder, kan naturligtvis ta sig olika former och det kan inte uteslutas att de kan innefatta utövande av våld, varvid de utgör en kränkning av rättstryggheten.s. 599
13.Rättsstatlig rättstrygghet innebär frånvaro av integritetskränkningar från statens sida. I svensk rätt återfinns åtskilliga bestämmelser avsedda att garantera den enskilda individens rättstrygghet. Något totalt förbud mot integritetskränkningar kan naturligtvis inte komma i fråga. Kriminella måste ju kunna få sin rörelsefrihet inskränkt genom anhållande, häktning och fängelsevistelse, och kroppsvisitation av misstänkta och husrannsakan måste kunna företas, om så krävs under utövande av visst våld. Men i en rättsstat måste åtgärder av detta slag vara strikt begränsade. Sådana begränsningar tar sig vanligen uttryck i förbud mot och inskränkningar av vissa ingrepp från myndigheternas sida och till detta skall vi återkomma i avsnitt 1.3 i del II.s. 600
14.Över huvud taget sammansmälter i lagtexten i hög grad de rättsstatskyddsåtgärder som behandlas i denna artikel med varandra. Men jag finner det väl befogat att av klarhetsskäl hålla dem isär.s. 600
15.En del lagar anger i portalstadganden om lagens syften att integritetsskydd är ett sådant syfte. I stort sett likalydande integritetsskyddsformuleringar återfinns i bl.a. domstolsdatalagen § 1, lag om vård av missbrukare i vissa fall § 1, lag med särskilda bestämmelser om vård av unga § 1, lag om stöd och service till vissa funktionshindrade § 6 samt smittskyddslagen 1:4. En något annorlunda formulering finner vi i lagen om utlämning för brott § 8, där utlämning ej får beviljas om sådan är ”uppenbart oförenlig med humanitetens krav”. Häkteslagen 1:4 uttrycker saken så här: ”Varje intagen skall bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet”. ”Syftet med lagen är att värna den enskilda människans integritet” heter det i lagen om genetisk integritet 1:1.s. 600
16.Av utomordentligt stor betydelse vad avser skyddet mot integritetskränkningar är hur myndigheterna hanterar känsliga personuppgifter. Brottsdatalagen 2:11 stadgar: ”Personuppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning får inte behandlas”. Likalydande bestämmelser återfinns i lagen om behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten 2:15 och lagen om behandling av personuppgifter vid Försvarets radioanstalt 2:13. Enligt brottsdatalagen 2:7 skall uppgifter som beskriver en persons utseende ”utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet”. Likalydande bestämmelser återfinns i nyssnämnda lagar rörande Försvarsmakten (2:14) och Försvarets radioanstalt (2:12). Förutom att skydda människors integritet är dessa stadganden naturligtvis också ägnade att motverka otillbörlig diskriminering.s. 600
17.Även vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning aktualiseras integritetsskyddet, som också har tilldelats grundlagsskydd. I RF 2:6 stadgas att var och en ”är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp”. Var och en är vidare skyddad mot kroppsvisitation — och därjämte mot ”husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande”. I alla dessa avseenden råder självfallet betydande undantag. I lagen om alkoholutandningsprov § 1 ställs av diskretionsskäl krav på de platser där sådana prov får utföras. Lagen om säkerhetskontroll i domstol § 9 kräver att kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall, med vissa undantag, ”utföras i ett avskilt utrymme och om möjligt i vittnens närvaro” och kroppsvisitation får, med vissa undantag, utföras eller bevittnas endast av en person som är av samma kön som den som visiteras.s. 601
18.Av integritetskyddande karaktär är också offentlighets- och sekretesslagen 21:1, enligt vilken sekretess gäller för uppgifter som rör enskilds hälsa eller sexualliv, och 25:1, enligt vilken sekretess gäller ”inom hälsooch sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden”.s. 601
19.Som ett skydd mot integritetskränkningar kan också betraktas åläggande av tystnadsplikt. En sådan gäller exempelvis enligt socialförsäkringsbalken 114:17 för befattningshavare i vissa fall. 2.5 Objektivitet. Skydd mot diskriminering Också dessa båda fundamentala värden är oupplösligt förenade med varandra. De grundlagsskyddas redan i RF:s första kapitel och i 2:12–13. Vad som kallas ”det allmänna” skall enligt 1:2 ”motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person”. 1:9 ålägger domstolar och förvaltningsmyndigheter att ”i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”. 12:5 stadgar att vid beslut om statliga anställningar ”ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (en regel som inte helt fått genomslagskraft på sina håll). Enligt EU-fördraget art. 3 skall unionen bekämpa diskriminering och främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Detsamma uttalas i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, art. 8. Dess art. 10 är praktiskt taget identisk med RF 1:2 och så är även fallet med art. 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och art. 14 i EKMR. I lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän § 3 åläggs dessa att ”särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet”. Kommunallagen 2:3 stadgar att kommuner och regioner skall ”behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat” och enligt förvaltningslagen § 5 skall myndighet i sin verksamhet ”vara saklig och opartisk”.s. 601
20.Objektivitetskravet återfinns vidare inom mer begränsade områden. I RB 23:4 heter det: ”En förundersökning ska bedrivas objektivt. Vid förundersökningen ska undersökningsledaren … söka efter, ta till vara, och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel”. RB 45:3 a lyder: ”Åklagaren och den som biträder honom eller henne ska bedriva sitt arbete objektivt även efter det att åtal har väckts”. 2.6 Proportionalitet Få krav på begränsning av statsmakternas agerande torde vara mer omfattande än kravet på proportionalitet. Det återfinns inom en stor mängd skilda och högst olika rättsområden.s. 602
21.Rättsbegreppet ”proportionalitet” innefattar (i) en relation mellan ett önskvärt samhällstillstånd B och ett medel A, som är avsett att uppnå B och som utgör ett ingrepp i den enskilda individens personliga sfär, (ii) ett gradförhållande — A kan vara mer eller mindre ingripande i den enskildes personliga sfär, och (iii) A är inte mer ingripande än vad som krävs för att uppnå målet B.s. 602
22.Nu kan uppställas en normativ idé, låt oss kalla den proportionalitetsprincipen, som säger att proportionalitet skall upprätthållas. Den kan formuleras på följande sätt: Medlet får inte vara mer ingripande än vad som krävs för att uppnå målet (syftet med regeln i fråga). Detta innebär att ju mer angeläget B är, desto mer ingripande kan A tillåtas vara (vilket avser gradförhållandet) men att en översta gräns skall sättas för ingreppets styrka. Proportionalitet är ett slags jämviktsförhållande.s. 602
23.En proportionalitetsprincip av universell betydelse ingår som en central komponent i den folkrättsliga humanitära rätten (krigets lagar), enligt vilken den militära vinsten av ett anfallskrig skall stå i proportion till de lidanden som civilbefolkningen kan utsättas för och den förstörelse av egendom som kan bli en följd av anfallet. Det är djupt tragiskt att flagranta brott mot denna princip äger rum i våra dagar.s. 602
24.Proportionalitetskravet kan, särskilt med hänsyn till graden av ingreppet, uttryckas i svensk lagtext på lite olika sätt. En svag formulering återfinns i djurskyddslagen § 27, som ger en kontrollmyndighet rätt att ”i den utsträckning som behövs” bl.a. få tillträde till områden och byggnader där djur hålls. Ibland tar det sig uttryck som ett aktsamhetskrav (så i MB 28:6). Förvaltningslagen § 5 stadgar: ”Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot”. I förordningen om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder § 5 formuleras proportionalitetskravet genom lokutionen ”endast om det framstår som motiverat med hänsyn till…”. Enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård § 2 a får tvångsåtgärder användas ”endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden”. Samma formulering återfinns i lagen om rättspsykiatrisk vård § 2 a och lagen om vård av missbrukare i vissa fall § 36 a. En något starkare formulering återfinns i RB 26:1 och 26:3, som säger att kvarstad och förvar i samband med sådan får beslutas ”endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång … som åtgärden innebär för den som beslutet avser eller för den misstänkte eller något annat motstående intresse”. Kravet på uppvägande finns också i RB 28:3 a och i lagen om hemliga tvångsmedel i syfte att verkställa frihetsberövande påföljder § 2.s. 602
25.En än strängare variant kräver att åtgärden i fråga skall vara nödvändig för uppnåendet av lagens syfte, så i fängelselagen 6:9, enligt vilken en intagen ”får hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt för att genomföra en kroppsbesiktning”, i RB 24:22 (en gripen behöver inte tas i förvar ”om det inte är nödvändigt med hänsyn till ändamålet”) och förfogandelagen § 8, där stadgas att den vars rätt beröres ”icke lider större förfång än som är nödvändigt”. Enligt socialförsäkringsbalken 114:10–11, som handlar om behandling av personuppgifter, får vissa sådana ”inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in” (§ 10) och i § 11 tilläggs att personuppgifter får behandlas om de är ”nödvändiga för handläggning av ett ärende”. Sedan följer en uppräkning av när personuppgifter får behandlas, varefter stadgas: ”I andra fall får känsliga personuppgifter inte behandlas”. Ytterligare tillspetsat stadgas i RB 28:6 att vid husrannsakan ”må olägenhet eller skada ej förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt” och i lagen om hemlig rumsavlyssning § 9 som säger att vid verkställighet av beslut av sådan ”får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är absolut nödvändigt”. Ett krav på absolut nödvändighet återfinns också i den i avsnitt 2.4 nämnda brottsdatalagen 2:11 och i 2:12, i lagen om behandling av personuppgifter vid Försvarets radio-anstalt 2:14 beträffande biometriska och genetiska uppgifter (i den senare lagen får genetiska uppgifter inte alls behandlas) och i lagen om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område 3:4.s. 603
26.Rättsstatsskydd kan omfatta även andra på visst sätt drabbade personer än de som omedelbart omfattas av detta skydd. Här är proportionalitet särskilt påkallat. Sålunda stadgar lagen om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område 3:4 att om det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen i säkerhetsregistret får Kriminalvården ”behandla uppgifter om en person som har personlig anknytning till eller annan nära förbindelse med en person som anges i 2 § [dvs. häktade eller personer som verkställer fängelsestraff]”. 2.7 En avslutande kommentar Vissa statliga ingrepp i den enskilda individens personliga sfär (inte minst straffen) är nödvändiga och såtillvida legitima. Men sådana ingrepp tillskapar en riskzon mellan dem och rättsstatsskyddet. För att upprätthålla ett acceptabelt rättsstatsskydd när sådana legitima ingrepp vidtas är det ytterligt angeläget att rättssystemet innehåller begränsningar av ingreppens omfattning och att det tillhandahåller vissa rättsmedel till de drabbades förfogande. Låt oss kalla sådana begränsningar ”rättssystemets yttersta rättsstatsskydd”. Begränsningar av detta slag behandlas i de följande avsnitten 1 och 2 i del II.s. 603