1.Avsnitten om skydd och stöd har gett en överblick över gällande regelverk och hur det grundar ansvar för skydd och stöd till brottsutsatta politiker. Det är visat att förtroendevalda i stor utsträckning åtnjuter det rättsliga skydd som brottsoffer i allmänhet har och att vissa grupper av förtroendevalda därtill åtnjuter ett förstärkt skydd. I det följande ska utredas om det finns ett behov av ett utökat ansvar för kommuner, regioner, Sametinget, riksdagsförvaltningen och de politiska partierna, baserat på det speciella uppdrag som politiker har och den nära relationen till dessa aktörer. Det har föreslagits att förtroendevaldas situation borde omfattas av ett arbetsmiljöansvar hos dessa aktörer, för att på så sätt förbättra politikers situation. 4.1 Förtroendevalda som arbetstagare i arbetsmiljölagens mening Då arbetsmiljöansvaret framför allt gäller i förhållande till arbetstagare är frågan om förtroendevalda är att betrakta som arbetstagare i arbetsmiljölagens mening central. Den teoretiska grunden för arbetsgivarens arbetsmiljöansvar vilar på frågan om makt. Arbetsgivarens arbetsledningsrätt gör att denne kan beordra arbetstagaren hur och var denne ska utföra arbetet (inom anställningsavtalets ram). Denna makt över arbetstagarna utgör skäl för att arbetsgivarna ska ha ett långtgående ansvar för arbetsförhållandena.s. 430
2.Arbetstagarbegreppet definieras inte i arbetsmiljölagen utan i stället får uttalanden i förarbeten, praxis och uttalanden i den juridiska litteraturen ligga till grund för bedömningen om ett anställningsförhållande föreligger. För att avgöra om någon är en arbetstagare eller ej görs en helhetsbedömning där alla omständigheter av betydelse vägs in. Grundläggande för att det ska vara frågan om ett anställningsförhållande är att det föreligger ett avtal om utförande av arbete för huvudmannens räkning. Dessutom ska avtalet innebära en personlig arbetsskyldighet mot ersättning och röra arbete vilket ”utförs för annans räkning under dennes ledning och kontroll”. Det är inte avgörande hur avtalsparterna har betecknat avtalet utan det är innebörden av avtalsvillkoren och hur de faktiska förhållandena under vilka den arbetspresterande parten har utfört arbete åt huvudmannen som är avgörande för bedömningen. Praxis gällande arbetstagarbegreppet är framför allt inriktad på frågan om något är ett uppdragsavtal där den arbetspresterande parten agerar mer självständigt i förhållande till huvudmannen eller ett anställningsavtal där den arbetspresterande parten är mer osjälvständig i förhållande till huvudmannen.s. 431
3.När det gäller uppdrag av olika slag, så som politiska förtroendeuppdrag, så kan först och främst konstateras att arbete kan utföras inom ramen för andra rättsliga ramar än anställningsavtalet. Malmberg och Källström skriver att ”[d]en som innehar ett uppdrag som styrelseledamot i en stiftelse, förening eller bolag betraktas som en förtroendeman i associationsrättslig mening. Uppdraget grundas inte på ett avtal, utan på val.” Samma resonemang kan föras när det gäller förtroendevalda.s. 431
4.Adlercreutz uppfattade på 1960-talet, utifrån en genomgång av praxis, doktrin och förarbeten, att det sedan länge ansetts vara så att innehavare av förtroendeuppdrag inte är att se som arbetstagare. Han anger dock att då det blivit vanligare att det utgår ersättning för dessa typer av uppdrag och då de kan innebära en väsentlig arbetsinsats så har det på senare tid (skrivet år 1964) funnits en tendens att jämställa dem med anställning. Dock anges att utgångspunkten alltjämt är att ett arbetstagarförhållande inte råder vid förtroendeuppdrag. I senare års doktrin är frågan sparsamt belyst.s. 431
5.I SOU 1975:1 anges att förtroendeuppdrag ”i allmänhet” inte är att anse som anställningar. Detta har upprepats i senare förarbeten, bl.a. i SOU 2006:46 där skälet till detta anges vara att ”det utmärkande för denna typ av befattningshavare är att de utses genom val i enlighet med bestämmelser i lag eller annan författning. Ytterligare omständigheter som särskiljer förtroendeuppdraget anges vara att det särskilt regleras hur de som innehar uppdraget skall utses eller förordnas, vilken ersättning för uppdraget som skall utgå samt grunderna och formerna för deras entledigande.” Även i utredning SOU 2011:54 om arbetslöshetsförsäkringen diskuterades detta. Där konstaterade utredaren att ”[e]tt förtroendeuppdrag skiljer sig från ett anställningsförhållande genom att det finns ett avtal om arbete mot ersättning mellan en arbetsgivare och en arbetstagare, vilket saknas mellan en uppdragsgivare och en förtroendevald. Ett förtroendeuppdrag är ett uppdrag som en person har fått utan att vara anställd av uppdragsgivaren.”s. 432
6.Arbetsdomstolen har i flera rättsfall tagit sig an frågan om huruvida förtroendeuppdrag ska ses som anställning. I AD 2004 nr 18 anges att i allmänhet så är inte ett förtroendeuppdrag att betrakta som anställning även om den förtroendevalde ”utför uppgifter som till det yttre påminner om vad som är normalt inom ramen för en anställning”. I AD 1979 nr 57 ansågs den som hade uppdrag som arbetstagarledamot enligt styrelserepresentationslagen i ett aktiebolags styrelse, inte vara arbetstagare i rollen som styrelseledamot. Domstolen betonade att som styrelseledamot uppträdde arbetstagarledamoten inte som anställd, utan som ”arbetskamraternas förtroendeman med rätt till ledighet från arbetet enligt förtroendemannalagens regler” samt att ”styrelsearbetet intar en särställning från arbetet genom att det är reglerat i lag”.s. 432
7.Ovanstående källor betonar att omständigheten att förtroendeuppdrag omfattas av särskild reglering gör att uppdragstagarna inte ska ses som arbetstagare. I förhållande till förtroendevalda finns sådan reglering om t.ex. valbarhet, rätt till ledighet från arbete för att utföra uppdraget och kompensation. Också utformningen av förtroendevaldas rätt till arbetsskadeförsäkring ger stöd för att de i allmänhet inte är att anse som arbetstagare. För förtroendevalda inom kommuner och regioner är särskilt reglerat i den kollektivt avtalade försäkringen för arbetsskada, TFA-KL, att de ska ha rätt till ersättning ur försäkringen. Detta visar på att parterna på arbetsmarknaden inte anser att förtroendevalda är att anse som arbetstagare och att deras arbete inte omfattas av arbetsmiljöansvar. Att kommunerna själva uppfattar det som att arbetsmiljölagen inte omfattar politiska uppdrag kommer även till uttryck i interna riktlinjer. Frågan har också prövats i förvaltningsdomstol där det konstaterades att kommunstyrelsens ledamöter var förtroendevalda och inte var att anse som anställda. Kommunen hade därför inte något arbetsmiljörättsligt arbetsgivaransvar för ledamöterna. Det kan slutligen påpekas att förtroendevalda ses som arbetsgivare i kommuner och regioner, vilket gör att det kan vara svårt att även se dem som arbetstagare i samma organisation.s. 432
8.Frågan om arbetsmiljöansvarets omfattning i förhållande till förtroendevalda bygger till syvende och sist på synen på vad som grundar ansvar för arbetsmiljön. Den syn som rättsläget idag vilar på är den att ansvaret ses som en följd av den makt som arbetsgivare har över arbetstagare. Med en sådan syn är det logiskt att inte påföra t.ex. kommuner och regioner arbetsmiljöansvar gentemot förtroendevalda, eftersom de inte har makt över deras uppdrag. Regeringen betonar även att praxis gällande arbetstagarbegreppet inom arbetsrätten i övrigt och socialförsäkringsrätten bör följas också på arbetsmiljörättens område. 4.2 Arbetsmiljöansvaret vid hot och våld Vi kan konstatera att förtroendevaldas uppdrag inte omfattas av arbetsgivarens arbetsmiljöansvar. Det är därför viktigt att utreda om detta sträcker sig längre än det rättsliga ansvaret för skydd och stöd som brottsutsatta förtroendevalda omfattas av, som redogjorts för i tidigare avsnitt, och vad eventuella skillnader består i.s. 433
9.När en arbetstagare riskerar att utsättas eller utsätts för brott aktualiseras arbetsgivarens arbetsmiljöansvar. Arbetsgivare har en långtgående skyldighet att förebygga ohälsa och olyckor samt att skapa en god arbetsmiljö (2 kap. 1 § och 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (AML)). Man kan säga att arbetsgivaren har ett ansvar för att skydda arbetstagare från olika typer av ohälsa som arbetet innebär. Skyddet för arbetstagare i detta hänseende regleras, förutom i AML som är en ramlag, också i särskilda föreskrifter som specificerar hur arbetsmiljön ska vara beskaffad och vilka krav som kan ställas på arbetsgivaren och andra skyddsansvariga. I arbetsmiljöansvaret för arbetsgivaren ingår också en skyldighet att förebygga att arbetstagare utsätts för hot och våld i arbetet. Detta följer såväl av de övergripande kraven på arbetsgivaren som av den särskilda föreskriften om hot och våld i arbetsmiljön.s. 433
10.En av de viktigaste skyldigheter som en arbetsgivare har i arbetsmiljöhänseende är att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Arbetsgivaren ska planera, leda och kontrollera sin verksamhet så att arbetsmiljön uppfyller kraven på en god arbetsmiljö. Detta ska ske på ett systematiskt sätt. I det systematiska arbetsmiljöarbetet ingår också att utreda arbetsskador och fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som behövs för att förebygga dessa risker. För åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska arbetsgivaren ange när de ska vidtas (3 kap. 2 a § AML). I föreskriften om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) specificeras att riskbedömningen av om någon kan komma att drabbas av ohälsa eller olycksfall i arbetet ska göras regelbundet, att den ska göras skriftligt och att det ska anges om riskerna är allvarliga eller inte allvarliga (8 §).s. 434
11.Vidare anges i föreskriften att om någon arbetstagare råkar ut för ett olycksfall eller ohälsa i arbetet eller om ett allvarligt tillbud inträffar så ska arbetsgivaren utreda orsakerna för att förebygga riskerna i framtiden (9 §). Om någon utsätts för våld eller hot i arbetet så skulle bestämmelsen kunna aktualiseras.s. 434
12.Det systematiska arbetsmiljöarbetet innebär att arbetsgivaren ska identifiera och förebygga alla typer av arbetsmiljörisker. Det gäller också risker kopplade till hot och våld i samband med arbetet. Även oron att utsättas för hot eller våld kan vara en arbetsmiljörisk som måste förebyggas av arbetsgivaren, exempelvis genom utbildning och tydliga rutiner.s. 434
13.I föreskriften om våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) specificeras och utökas arbetsgivarens ansvar för att riskbedöma (2 §) och förebygga (3 §) hot och våld. Vidare föreskrivs ett ansvar att se till att det finns särskilda säkerhetsrutiner vid arbete som kan medföra risk för våld eller hot (3 §). Där anges också att arbetstagarna ska få utbildning och instruktioner för att kunna utföra arbetet på ett säkert sätt (4 §).s. 434
14.I AFS 1993:2 föreskrivs också att arbetsplatser ska placeras, utformas och utrustas så att våld och hot förebyggs så långt det är möjligt (6 §) och att arbetsgivaren ska se till att det finns möjlighet att snabbt kalla på hjälp i en vålds- eller hotsituation (7§).s. 434
15.Arbetsgivare ska också motverka att arbetsuppgifter och arbetssituationer som är starkt psykiskt påfrestande leder till ohälsa hos arbetstagarna (11 § AFS 2015:4, Organisatorisk och social arbetsmiljö). Enligt de allmänna råden till bestämmelsen avses exempelvis arbete som innebär att bemöta människor i svåra situationer, att utsättas för trauman, lösa konflikter och fatta svåra beslut under press där också etiska dilemman ingår. Åtgärder som enligt de allmänna råden bör övervägas är att se till att det finns stöd från handledare eller annan expert på området, att vidta särskilda utbildningsinsatser, se till att det finns hjälp och stöd från andra arbetstagare och att det finns särskilda rutiner för att hantera krävande kontakter med kunder, klienter m.fl.s. 434
16.Om det trots det förebyggande arbetet inträffar situationer av våld eller hot så finns det också krav på hur arbetsgivaren ska agera. I AFS 1993:2 anges att tillbud eller händelser med våld eller hot ska dokumenteras och utredas (10 §) och arbetstagare som utsatts för våld eller hot ska snabbt få hjälp och stöd (11 §), något det ska finnas särskilda rutiner för. Det ska också finnas den beredskap och de rutiner för första hjälpen och krisstöd som behövs med hänsyn till riskerna och verksamhetens art.s. 435
17.Arbetsgivare har alltså ett långtgående ansvar för att förebygga och lindra effekterna av att hot och våld riktas mot arbetstagarna samt att stödja och hjälpa i de fall där arbetstagare drabbas av hot eller våld. Arbetsgivaren ska se till att det finns en gemensam grundsyn på arbetsplatsen i säkerhetsfrågor, vilket uppnås genom utbildning och att det förmedlas korrekt information och tydliga instruktioner. Riskbedömningarna som ska göras kan också utmynna i organisatoriska förändringar, säkerhetsrutiner, införande av tekniska hjälpmedel och anpassning av lokalerna. Det kan också behöva bildas nätverk eller finnas annat socialt stöd för att garantera att arbetstagaren får den hjälp och vägledning som denna behöver. Det kan också konstateras att detta ansvar är mer omfattande än det regelverk som ger ansvar för skydd och stöd till alla brottsoffer, och som åvilar andra aktörer än arbetsgivare. 4.3 Arbetsmiljöansvaret gentemot förtroendevalda Vi har konstaterat att arbetsgivarens arbetsmiljöansvar inte gäller i förhållande till förtroendevalda eftersom de inte är att anse som arbetstagare i arbetsmiljörättslig mening. De arbetsmiljörättsliga kraven kan dock få viss betydelse eftersom vissa arbetsmiljörättsliga krav gäller även i förhållande till andra än arbetstagare. Enligt 3 kap. 12 § AML ställs ett krav på den som råder över en arbetsplats att se till att det ska finnas sådana fasta anordningar att den som vistas på ett arbetsställe inte utsätts för risk för ohälsa eller olycksfall. Här skulle även kravet i 146 § AFS 2020:1 om att arbetsplatser ska utformas så att risken för hot eller våld förebyggs vara av betydelse. En arbetsgivare som också har förtroendevalda vilka vistas i lokalerna kan därför behöva ha de larmanordningar som behövs för att risken för hot och våld mot förtroendevalda förebyggs. Vidare kan utformningen av lokalerna behöva övervägas, det kan behöva finnas reträttvägar samt möjlighet att sätta sig i säkerhet i lokalen, att överblicka lokalen och att överblicka området utanför en entré innan ytterdörren öppnas.s. 435
18.Även de arbetsmiljörättsliga krav som enbart gäller i förhållande till arbetstagare kan ha betydelse för andra än de som är anställda av arbetsgivare. Kraven på att göra riskbedömningar och vidta åtgärder utifrån dessa bedömningar torde gynna säkerheten även för andra än arbetstagare som befinner sig på arbetsplatsen. De åtgärder som vidtas för att skydda arbetstagare skyddar därmed också förtroendevalda som vistas på samma arbetsplats.s. 436
19.Sammanfattningsvis leder det faktum att förtroendevalda i normalfallet inte är att anse som arbetstagare i arbetsmiljörättslig mening till att de inte skyddas fullt ut av den arbetsmiljörättsliga regleringen som gäller för anställda. Delar av det förebyggande arbetet, särskilt vad avser lokalers utformning, kommer dock de förtroendevalda till del. Även andra förebyggande åtgärder som vidtas för arbetstagarna kan komma att skydda de förtroendevalda, såsom vissa åtgärder som vidtas i samband med de riskbedömningar som arbetsgivaren måste göra. Detta kan aktualiseras hos såväl politiska församlingar som partiernas kanslier, i den mån dessa är arbetsgivare. När det gäller stödjande åtgärder efter att hot eller våld har inträffat så föreligger i princip ingen skyldighet i arbetsmiljörättsligt hänseende att vidta dessa åtgärder beträffande förtroendevalda.s. 436