Se ”Parkfastigheten” NJA 2018 s. 753, p. 23.
Hänvisas från p. 6 (s. 230)
1.gatukostnader 4.1 Egendomsskyddet i regeringsformen Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten.s. 229
2.Vad som avses med ”expropriation eller något annat sådant förfogande” är olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt, till exempel äganderätt, nyttjanderätt eller servitut. Det som inte omfattas är bland annat förverkande av egendom på grund av straffrättsliga regler, exekutiva åtgärder och skatter. Uttag av gatukostnader faller inom denna definition eftersom det är fråga om en avgift och inte en skatt, och är därför inte undantaget egendomsskyddet enligt förarbetena.s. 230
3.Om det konstaterats att en kommun har inskränkt en enskilds egendomsskydd genom uttag av gatukostnader, ska en prövning i tre led göras för att utreda om ingreppet är rättfärdigat. Det krävs lagstöd, att det är fråga om ett angeläget allmänt intresse, och att ingreppet är proportionerligt.s. 230
4.Lagstödet finns i 6 kap. 24–27 §§ plan- och bygglagen.s. 230
5.Det angelägna allmänna intresset är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, och får enligt förarbetena avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bland annat naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation. Mot den bakgrunden är det rimligt att anse att det är ett angeläget allmänt intresse att anlägga och rusta upp kommunens gator och allmänna platser samt att täcka kostnaderna för detta.s. 230
6.Det sista steget är proportionalitetsbedömningen, vilket i sig också är en prövning i tre led. Vid denna bedömning ska ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening prövas. Proportionalitetsbedömningen kommer att utvecklas nedan i avsnitt 4.3. 4.2 Egendomsskyddet i Europakonventionen Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Vidare får ingen berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. I Europakonventionen finns alltså både ett skydd mot egendomsberövande, och en mer allmän rätt till respekt för egendom.s. 230
7.Egendom är i Europakonventionen ett autonomt begrepp, och nästan allting av ekonomiskt värde har kommit att omfattas av begreppet. Gatukostnadsuttag kan aktualisera intrång i egendomsskyddet på två olika sätt. Dels utgör det ett egendomsberövande. Därtill kan uttaget av gatukostnadsavgifter utgöra ett intrång i rätten till respekt för egendom, om ägaren till exempel tvingas avyttra delar av sin fastighet för att ha råd att betala gatukostnadsavgiften.s. 230
8.När det konstaterats att det är fråga om egendom och ett intrång krävs lagstöd, allmänt intresse och proportionalitet (inklusive bedömning av oskälig börda) för att rättfärdiga kommunens åtgärd.s. 231
9.Lagstödet ska vara tillräckligt tillgängligt, precist och förutsebart. Som enskild är det visserligen svårt att förutse vad det kan väntas kosta att bo i ett område med kommunalt ägda gator, men det är troligtvis inte tillräckligt för att anse att gatukostnadsuttag utgör en överträdelse av egendomsskyddet på grund av bristande lagstöd.s. 231
10.Kravet på allmänt intresse framstår vid en objektiv tolkning vara något lägre ställt än regeringsformens skydd eftersom det enligt Europakonventionen inte krävs att det allmänna intresset är angeläget. Det finns dock ingen tydlig ledning för om ändamålskraven i regeringsformen och Europakonventionen skiljer sig åt i praktiken.s. 231
11.Proportionalitetsbedömningen är i gatukostnadsfallen det mest kritiska. Det ska därför utvecklas i följande avsnitt. 4.3 Proportionalitetsbedömning 4.3.1 Allmänt om bedömningen Ingrepp i enskildas egendomsskydd måste alltid föregås av en grundlig proportionalitetsbedömning enligt såväl regeringsformen som Europakonventionen. I en sådan bedömning ställs det allmännas intresse av åtgärden mot den enskildes intresse av att behålla sin egendom oinskränkt. Den fördel som det allmänna vinner ska stå i rimlig proportion till den skada som ingreppet medför för den enskilde.s. 231
12.Kravet på proportionalitet vid uttag av gatukostnader finns även till viss del uttryckt i 2 kap. 1 § plan- och bygglagen, som anger att hänsyn ska tas till både allmänna och enskilda intressen. Därutöver är det angivet i 6 kap. 24 § plan- och bygglagen att gatukostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt.s. 231
13.Efter inkorporeringen av Europakonventionen har i svensk praxis fastslagits att en åtgärds ändamålsenlighet och lämplighet måste beaktas vid ingrepp i egendomsskyddet i relation till vad som ska uppnås, om ingreppet är nödvändigt sett till ändamålet och om det kan finnas ett mindre ingripande alternativ.s. 231
14.På senare år har denna praxis utvecklats. Europadomstolen har slagit fast att egendomsskyddet innefattar ett krav på att en proportionalitetsavvägning ska ske i frågan om det kan godtas att enskildas egendom tas i anspråk mot ägarens vilja genom uttag av avgift. Utifrån det har Högsta domstolen i avgörandet ”Parkfastigheten” (NJA 2018 s. 753) rett ut de grundläggande kriterierna för egendomsskyddet enligt regeringsformen.s. 231
15.Genom ”Parkfastigheten” klargjorde Högsta domstolen att det följer direkt av regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd att det måste göras en fristående proportionalitetsbedömning i tre steg vid tvångsvis egendomsberövande. De tre stegen som ska beaktas är ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening.s. 232
16.Kortfattat innebär proportionalitetsbedömningen alltså att även om det finns ett (angeläget) allmänt intresse som kan motivera ett ingrepp, måste det vägas mot den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde.s. 232
17.Det är inte bara egendomsskyddets ekonomiska och praktiska sidor som omfattas av prövningen, utan även dess ideella värden. Vid proportionalitetsbedömningen måste därför fastighetsägarens starka intresse av att inte utsättas för tvångsförfogande avseende sin egendom alltid beaktas, även om den mer praktiska nyttan av egendomen inte är särskilt stark.s. 232
18.Prövningen av proportionalitet skiljer sig något åt i regeringsformen jämfört med Europakonventionen. Det finns därför två typer avproportionalitetstest: ett horisontellt och ett vertikalt.s. 232
19.Det vertikala testet, som tillämpas i regeringsformen, är ett test steg för steg, där de tre stegen prövas självständigt ett efter ett i rakt nedåtstigande led — det vill säga ”vertikalt” Om det brister i det första steget behöver inte de resterande stegen prövas. Det är till synes genom ”Parkfastigheten” som det vertikala proportionalitetstestet fick genomslag i svensk rätt vid intrång i egendomsskyddet.s. 232
20.I det horisontella testet, som används i bedömningen enligt Europakonventionen, bedöms däremot om ingreppet är proportionerligt i en sammanvägd bedömning där de tre stegen prövas vid sidan av varandra — det vill säga ”horisontellt”. De tre stegen beaktas tillsammans i en helhetsbedömning och inget steg är därmed överordnat ett annat. I praktiken brukar dock generellt något mer tyngd läggas på proportionalitet i strikt mening, där ändamålsenligheten och nödvändigheten beaktas.s. 232
21.Proportionalitetsbedömningens tre steg ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening redogörs för separat i det följande. Observera att de tre stegen i det horisontella testet sker unisont och inte hierarkiskt. Av pedagogiska skäl kommer dock redogörelsen i denna artikel utgå från en trestegsmodell likt det vertikala testet. 4.3.2 Ändamålsenlighet Första steget i proportionalitetsbedömningen är att klargöra om ingreppet är ändamålsenligt, vilket innebär att ingreppet måste vara ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet med gatukostnadsuttag.s. 232
22.Frågan som måste besvaras är alltså om uttaget av gatukostnader är ägnat att täcka kommunens kostnader för anläggande eller förbättring av gata eller allmän plats.s. 233
23.Utifrån en objektiv bedömning av om ingreppet uppfyller ändamålet framstår det som rimligt att det är ändamålsenligt att ta ut gatukostnader. 4.3.3 Nödvändighet Andra steget är att utreda om ingreppet är nödvändigt för att uppnå ändamålet med gatukostnadsuttag eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ.s. 233
24.Principen om nödvändighet innebär att om det finns två tillvägagångssätt som båda tillgodoser ändamålet, men på olika sätt inskränker enskildas rättigheter, ska den minst ingripande åtgärden väljas.s. 233
25.De frågor som ska besvaras är 1) om det finns andra tillgängliga lämpliga åtgärder som tillgodoser samma syfte, 2) om dessa åtgärder är mindre ingripande för den enskildes rättigheter, och 3) om dessa åtgärder är lika effektiva som de andra alternativen för att uppnå samma syfte. Att inte ens överväga alternativa åtgärder är svårt att förena med proportionalitetsprincipen.s. 233
26.Den mindre ingripande åtgärden som står till buds ska inte medföra orimliga kostnader för kommunen. I frågan om åtgärden är lika effektiv ingår därför ett, vad vi kan kalla, orimlighetstest. Det måste finnas vissa begränsningar för vilka ekonomiska och administrativa resurser som kan läggas på att begränsa intrånget i en rättighet. Annars kan det bli orimligt ekonomiskt betungande för kommunen, vilket inte är önskvärt för övriga medborgare. Orimlighetstestet blir alltså en fråga om det allmänna intresset och kommunens börda kontra vikten av den enskildes rättighetsskydd.s. 233
27.Kravet på nödvändighet bör av denna anledning kopplas till det politiska beslutsfattandet som föregår fördelningen av gatukostnaderna. Det åligger nämligen kommunen att göra en fullständig proportionalitetsbedömning och däri beakta alla de konsekvenser och kostnader som uppkommer.s. 233
28.I detta beslut bör ställning tas till om det ger samma effekt, det vill säga om det också uppnår syftet att finansiera gatuarbetet, att kräva betalning först när tillkomna byggrätter realiseras. Om kommunen budgeterar för att en del av kostnaden inkommer senare, kan oskäliga betalningsvillkor där enskilda faktureras högre gatukostnader på grund av orealiserade byggrätter undvikas. 4.3.4 Proportionalitet i strikt mening Tredje steget innebär en bedömning av proportionaliteten i strikt mening. Med det får förstås att den fördel som det allmänna har att vinna på att ta ut gatukostnadsavgifter av enskilda ska stå i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar fastighetsägarna.s. 234
29.Europadomstolen har slagit fast att det måste finnas en rimlig balans mellan det allmänna intresset som motiverar inskränkningen och ingreppet i den enskildes rättighetssfär. Vid denna bedömning ska ställning tas till om den enskilda har fått bära en oproportionerlig och oskälig börda på grund av det allmännas agerande.s. 234
30.Prövningen av om den enskilde har fått bära en oskälig börda innefattar en avvägning mellan de enskilda och allmänna intressen som aktualiseras i det enskilda fallet, med beaktande av att de grundläggande rättigheter som kommer till uttryck i Europakonventionen ska få ett praktiskt och effektivt genomslag.s. 234
31.Vid bedömningen i gatukostnadsfallen ska hänsyn tas till att den egendom som avses i rätten till respekt för egendom enligt Europakonventionen även utgör de enskildas hem, eftersom rätt till skydd för hem finns i artikel 8 i Europakonventionen. Det torde innebära att det ska ställas särskilt höga krav på att kommunen lägger fram godtagbara skäl för att göra ingrepp i sådan egendom.s. 234
32.Om de fördelar som en kommun uppnår genom att ålägga enskilda gatukostnader inte står i rimlig proportion till den olägenhet som uppkommer för de enskilda innebär åtgärden en oskälig börda.s. 234
33.Proportionalitet i strikt mening går alltså ut på att avgöra om den enskilde drabbats av en oskälig börda. I det sammanhanget måste det klargöras om den enskilde fått effektiv ersättning. Detta eftersom ersättningsfrågan är en del av proportionalitetsbedömningen i själva intrånget. Därutöver ska det även utredas om det förekommit några processuella faktorer eller annat under genomförandet som inneburit oskälig börda, vilket sker i ljuset av rätten till respekt för egendom.s. 234
34.De två momenten effektiv ersättning och oskälig börda kommer av pedagogiska skäl, trots att de är en del av proportionalitet i strikt mening, redogöras för separat i följande två avsnitt. 4.3.5 Effektiv ersättning I prövningen av proportionalitet i strikt mening ska den enskilde tillförsäkras full och effektiv ersättning. Ersättningen kan antingen vara ekonomisk eller utgöras av en uppkommen nytta.s. 235
35.Att ersättningen ska vara effektiv innebär att den inte får förbrukas av andra kostnader med samband till ingreppet, eftersom den enskilde då får anses bära en oskälig börda.s. 235
36.Den enskildes intresse av att inte utsättas för tvångsförfoganden bör som utgångspunkt anses väga tyngre än kommunens intresse av att bygga och finansiera gator. För att ändå motivera ett genomförande av kommunens gatukostnadsuttag är ersättningens funktion att lätta på den enskildes starka, motstående intresse så att det inte ska väga tyngre än kommunens.s. 235
37.Kommunerna motiverar vanligtvis gatukostnadsavgifter med att upprustningen genererar en värdeökning, med tillskott av nya byggrätter tillika möjlighet till avstyckning och försäljning. Sådana byggrätter bör dock rimligtvis inte ses som en kompensation. Eftersom avgiften baseras på antalet byggrätter blir avgiften nämligen högre om fastigheten tillförts nya byggrätter. Detta oberoende av om den enskilde gör bruk av byggrätterna eller inte. Kompensationen förutsätter då att den enskilde avyttrar delar av sin fastighet där de tillagda byggrätterna är belägna för att kunna realisera nyttan. Vad ersättningen är värd är alltså hypotetisk fram till dess att avyttringen är ett faktum.s. 235
38.En ersättningsform som utgörs av en obestämd och orealiserad nytta är problematisk. En kommun som exproprierar en enskilds mark hade jämförelsevis inte kunnat utge intrångsersättning först flera år senare. Det kan uppstå problem om ersättningen och nyttan inte fastställs och utväxlas samtidigt. Gatukostnadernas storlek kan beräknas ungefärligt innan planen antas men kan också påverkas av senare händelser.s. 235
39.Med tanke på proportionalitetskravet kan det uppdelade beslutsförfarandet utsättas för kritik om nyttan för ägaren i efterhand skulle befinnas väsentligt understiga uppoffringen. Om betalningen drivs in innan ersättningen realiseras, blir nyttan hypotetisk och inte faktisk på ett sätt som är svårt att godta. 4.3.6 Oskälig börda: processuella faktorer och genomförande Gatukostnader och därtill kopplade nya byggrätter kan innebära påtryckning för den enskilde att sälja hela eller delar av sin fastighet. Det riskerar i sig att utgöra en oskälig börda. Sista steget i proportionalitetsbedömningen är frågan hur oskälig börda påverkas av att den enskilde till exempel tvingas föra långdragna processer i domstol för att bevaka sin rätt, eller av åtgärder som kommunen vidtagit vid genomförandet av åtgärden. I det följande kommer därför redogöras för begreppet oskälig börda i processuell bemärkelse.s. 236
40.Europadomstolen har betonat vikten av att det allmänna iakttar principen om god förvaltning, särskilt i fall som berör egendomsskyddet. Av principen följer att kommuner måste agera skyndsamt, konsekvent och lämpligt när de genomdriver allmänna intressen.s. 236
41.Beslut om grunderna för betalningsskyldigheten av gatukostnader och om generella betalningsvillkor kan överklagas till förvaltningsrätt genom kommunalbesvär. Andra frågor om gatukostnader kan inte överklagas alls.s. 236
42.En tvist mellan kommun och fastighetsägare om gatukostnadsavgift och betalningsvillkor kan dock prövas av mark- och miljödomstol. I en sådan tvist riskerar den enskilde i vissa fall att få betala kommunens rättegångskostnader.s. 236
43.I nämnda instanser görs inte någon helhetsbedömning, eftersom det är olika frågor som prövas i olika domstolar. Det krävs därför att den enskilde stämmer kommunen i allmän domstol för att samtliga invändningar ska kunna beaktas. Det är som bekant förenat med kostnader både för ansökningsavgift och risk för att betala motpartens rättegångskostnader.s. 236
44.Om kommunen i beslutsfattandet och genomförandet inte gör en fullgod proportionalitetsbedömning, och till exempel inte tar tillräcklig hänsyn till nödvändigheten av betalningsvillkoren eller om genomförandet i sig innebär en oskälig börda för den enskilde, kommer alltså den enskilde behöva driva långa och i vissa fall kostsamma processer för att bevaka sin rätt. Detta bör ses som en oproportionerlig och oskälig börda.s. 237
45.Av det ovan sagda kan slutsatsen dras att försummande av god förvaltning kan innebära en oskälig börda för enskilda. Enskilda ska nämligen inte behöva genomgå onödiga processer för att tillvarata sig rätt, bara för att kommuner och myndigheter inte agerar skyndsamt, konsekvent och lämpligt. Som en del av proportionalitetstestet innebär det på det processuella planet att respekten för egendom överträds.s. 237
46.För att uttag av gatukostnader inte ska bli oproportionerligt diskuteras i följande avsnitt möjliga tillvägagångssätt.s. 237