Se NJA 2006 s. 246.
Hänvisas från p. 6 (s. 116)
1.Vid tiden för Sveriges EU-medlemskap rådde osäkerhet kring frågan om normgivningsfel kunde medföra skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Problemet låg dels i frågan om kravet att det skadeståndsgrundande felet ska ha vållats vid myndighetsutövning alls omfattade den generella lagstiftningssituationen (särskilt i fråga om formella fel), dels i den talerättsbegränsning som följer av 3 kap. 7 § skadeståndslagen. Som nämnts inledningsvis kan sådana begränsningar inte tillämpas när det gäller unionsrättsligt skadestånd. Genom att det unionsrättsliga skadeståndet lämnades oreglerat nationellt kunde det helt undvikas att myndighetsutövningsbegreppet och talerättsbegränsningen (liksom den numera upphävda obligatoriska forumbestämmelsen i 3 kap. 10 §) blev tillämpliga på den unionsrättsligt grundade skadeståndsanspråken. Dessa begränsningar är även problematiska i det konventionsrättsliga sammanhanget, om än inte av alldeles samma orsaker som avseende unionsskadestånd. Den nya bestämmelsen i 3 kap. 4 § skadeståndslagen innebär att varken myndighetsutövningsbegreppet eller talerättsbegränsningen gäller för konventionsskadestånd. Att talerättsbegränsningen inte gäller för skadestånd på unionsrättslig grund och enligt 3 kap. 4 § skadeståndslagen har viss betydelse för bedömningen av tillåtligheten av fastställelsetalan, vilket behandlas senare i artikeln. Praxis på senare tid avseende frågan om normgivning kan omfattas av myndighetsutövningsbegreppet har alltså endast relevans för bedömningen av skadeståndsanspråk enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.s. 114
2.Genom en rad avgöranden med utgångspunkt i Finsk-svenska gränsälvskommissionens förordningar om begränsningar av fisket i Torne älv kom slutligen att konstateras att även normgivning i princip kan omfattas av myndighetsutövningsbegreppet i skadeståndslagens mening. Härav följer emellertid inte någon omedelbar rätt till skadestånd. Den konkreta tvisten har sin bakgrund i att det ursprungliga bemyndigandet för gränsälvskommissionen att meddela begränsningar i fisket i Torne älv hade lämnats av regeringen, inte riksdagen, vilket är en förutsättning vid överlämnande av normgivningsmakt till en mellanfolklig organisation. Efter att bemyndigande lämnats av riksdagen antog gränsälvskommissionen förordningarna på nytt, med samma innehåll.s. 115
3.I NJA 2001 s. 210 konstaterade Högsta domstolen att normbeslut inte generellt är undantagna från tillämpningsområdet för begreppet myndighetsövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vidare framhölls att under paragrafens tillämpningsområde inte endast faller sådana beslut eller åtgärder som har omedelbara rättsverkningar för den enskilde. Bestämmelsen omfattar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, således som i det aktuella fallet själva bemyndigandet.s. 115
4.De närmare förutsättningarna för att ett felaktigt normbeslut ska kunna grunda skadeståndsansvar utvecklades i NJA 2010 s. 8. Där uttalade Högsta domstolen att skadestånd till följd av ett felaktigt normbeslut som huvudregel förutsätter att beslutet har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller att det är fråga om ett beslut som riktas direkt mot enskilda. Det skulle därmed i princip inte vara möjligt för den som rättat sig efter en felaktig norm att få ersättning för utebliven vinst, även om det inte kunde uteslutas att en sådan rätt undantagsvis kunde föreligga. Det fick i så fall förutsättas att normen genom sitt innehåll reellt sett tar sikte på en så klart avgränsad krets av enskilda att den ter sig jämförbar med ett konkret beslut riktat mot en enskild som tillhör denna krets. Enligt Högsta domstolen torde också gränsälvskommissionens normbeslut i praktiken främst ha riktat sig mot en begränsad krets av personer, närmast de som bedrev yrkesmässigt fiske i Torne älvs fiskeområde.s. 115
5.Trots detta konstaterande utgick inte något skadestånd. En ytterligare fråga är nämligen hur den skada som den enskilde kan ha lidit bör bedömas. För att bestämma en ren förmögenhetsskada vid oriktig myndighetsutövning ska, enligt Högsta domstolen, den verkliga händelseutvecklingen jämföras med det tänkta förlopp som den enskilde hade haft anledning att räkna med efter ett riktigt beslut eller en korrekt handläggning. I det aktuella fallet saknades det fog för att räkna med att en tillämpning av den korrekta delegationsordningen skulle ha lett till att gränsälvskommissionen inte hade bemyndigats att meddela föreskrifter om fisket i Torne älv eller att bemyndigandet skulle ha getts en annan utformning. Det fanns inte heller något stöd för att gränsälvskommissionens normer skulle ha fått ett annat materiellt innehåll, särskilt inte mot bakgrund av att beslutet om bemyndigande gick tillbaka på en överenskommelse mellan Sverige och Finland om ändringar i den gränsälvsöverenskommelse som gäller mellan länderna.s. 115
6.Frågan om skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen på grund av förfarandefel vid lagstiftningsarbetet har därefter prövats av Högsta domstolen i ett mål som gällde lotterilagens automatspelsförbud. Bakgrunden till anspråket var att de ändringar i lotterilagen, som infördes 1997, inte hade föregåtts av någon sådan anmälan till kommissionen som föreskrivs avseende tekniska föreskrifter enligt det då gällande direktivet 83/189/EEG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (informationsdirektivet). Ändringarna innebar att det förtydligades att s.k. lyckohjul omfattades av automatspelsförbudet. Regeringen ansåg visserligen att anmälningsskyldighet inte hade förelegat men eftersom det i rättstillämpningen ifrågasattes om automatspelsförbudet kunde upprätthållas avseende lyckohjulen pga. att anmälan inte hade skett, antogs samma bestämmelser på nytt 2002, efter anmälan till kommissionen. Först 2006 — efter att Högsta domstolen hade begärt förhandsavgörande från EU-domstolen — kunde det slås fast att anmälningsskyldighet hade förelegat. Informationsdirektivet hade alltså överträtts när lagändringarna först infördes.s. 116
7.Ett spelbolag, som hade anpassat sig efter automatspelsförbudet, begärde skadestånd för den vinst som bolaget gått miste om under perioden 1997–2002.Bolaget förde i första hand talan om skadestånd på unionsrättslig grund. En underlåtenhet att föranmäla en teknisk föreskrift kan emellertid inte medföra skadeståndsskyldighet för staten enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet. Informationsdirektivet riktar sig till medlemsstaterna och skapar inte rättigheter för enskilda i den mening som avses i EU-domstolens praxis om medlemsstaternas skadeståndsskyldighet. Bolagets talan om unionsrättsligt skadestånd ogillades alltså.s. 116
8.Bolaget väckte därefter talan i Högsta domstolen och begärde skadestånd med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Staten ifrågasatte inte att underlåtenheten att iaktta anmälningsskyldigheten enligt informationsdirektivet avseende 1997 års ändring i lotterilagen var ett förfarandefel som i princip skulle kunna föranleda skadeståndsskyldighet, men framhöll att automatspelsförbudet knappast kunde anses riktat mot en sådan avgränsad krets som förutsattes i NJA 2010 s. 8. Högsta domstolen konstaterade att uthyrning av lyckohjul vid tiden för 1997 års ändring i lotterilagen var en relativt ny verksamhet som bedrevs av några få aktörer på spelmarknaden. Verksamheten riktade sig i huvudsak till ett relativt begränsat antal idrottsföreningar, som i sin tur svarade för spelverksamheten i förhållande till enskilda. Oavsett antalet rörelseidkare och andra som direkt kom att påverkas av lagändringen stod det emellertid klart att ändringen kom till stånd för att hindra en pågående utveckling av spelmarknaden som statsmakten ansåg var oönskad. Lagändringen riktade sig därför till envar som redan bedrev eller som skulle kunna komma att bedriva spelverksamhet med lyckohjul. Förbudet mot lyckohjul var därmed inte jämförbart med ett konkret beslut riktat mot en enskild. Underlåtenheten att anmäla lagändringen kunde därmed inte grunda rätt till skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.s. 117
9.Det slutliga utfallet vid en bedömning av normgivningsfel enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen respektive det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet blir alltså i regel detsamma. Vägen dit skiljer sig emellertid åt på ett sådant sätt att det inte går att dra några egentliga slutsatser av avgöranden som rör det andra skadeståndsinstitutet.s. 118