Tvångsvård

1.Det skydd mot frihetsberövande som finns såväl i grundlag som i Europakonventionen aktualiseras direkt eller indirekt vid frågor om tvångsvård. De särskilda lagar som gäller på detta område innefattar många svåra bedömningsfrågor och målen är inte sällan av den karaktären att det inte är rättsfrågor utan bevisfrågor som står i centrum för uppmärksamheten. Av dessa skäl är det ofta svårt att hitta mål som passar för prejudikatbildningen. I några fall har dock HFD haft frågor om i vilka situationer som tvångsvård egentligen kan komma ifråga och det har då mera renodlat handlat om lagtolkning.s. 221

2.HFD 2014 ref. 23 gällde omhändertagandet av fyra barn med stöd av lagen om vård av unga (LVU). Den bestämmelse som socialnämnden — och underinstanserna — ansåg tillämplig var den om att förhållandena i hemmet är sådana att vård är nödvändig (2 § LVU). Bakgrunden var den att en kvinna erhållit hotbrev från vad som uppgavs vara personer med koppling till den klan hon tillhört i det forna hemlandet. Även hennes bröder angavs stå bakom hoten. Kvinnan bodde vid tillfället med fyra av sina fem barn på ett kommunalt hem för stöd medan barnens far och den äldste sonen bodde på en annan ort i Sverige. Saken polisanmäldes och polisen angav inledningsvis att hotbilden var mycket allvarlig för att senare mildra denna bedömning något. Man avrådde dock från kontakt med barnens fader eftersom dennes koppling till klanen var oklar. Det var i den situationen som socialnämnden gick in med en ansökan om vård enligt 2 § LVU, dvs. med motiveringen att förhållandena i hemmet var sådana att vård behövdes. Samtidigt beslutades att med stöd av 14 § LVU inte röja barnens vistelseort för fadern.s. 221

3.HFD återgav i sina domskäl en del av den lagstiftning som finns för att skydda hotade eller förföljda personer. Domstolen konstaterade därefter att 2 § LVU syftade till att skydda barn från missförhållanden som vårdnadshavaren eller någon i dennes närhet är orsak till. Hot från en okänd krets av personer i utlandet kunde inte anses utgöra ett sådant förhållande i hemmet som avses i LVU. Beslutet att omhänderta barnen var därmed inte lagligt. Fallet gäller som framgått en (alltför) extensiv tolkning av vad som kan utgöra ett förhållande i hemmet, men tangerar också sådana frågor som om det grundläggande syftet med beslutet kan ha varit att skydda modern snarare än barnen och att LVU användes för att nå detta mål.s. 221

4.Även HFD 2015 ref. 27 gällde vad som kan utgöra sådana förhållanden i hemmet som i sin tur kan göra tvångsvård nödvändig. Bakgrunden var där att två föräldrar separerat efter det att mannen slagit kvinnan. Han hade även i övrigt en bakgrund med viss kriminalitet. Hon flyttade med barnen till en annan ort och fadern (som dömdes för ringa misshandel) hade kontaktförbud men rätt att träffa barnen med umgängesstöd. Umgänge genomfördes och fungerade ostridigt väl. Ett halvår efter separationen kom socialnämnden på kvinnans vistelseort att få information från socialnämnden på faderns vistelseort om att han sagt sig ha rätt att hämta barnen när han ville och att han avsåg göra detta. Socialnämnden på kvinnans vistelseort fattade då beslut om ett omedelbart omhändertagande och ansökte om vård enligt 2 § LVU på grund av den risk som fanns för att fadern sökte upp kvinnan och skadade henne.s. 221

5.HFD hänvisade inledningsvis till sitt avgörande i HFD 2014 ref. 23. Därefter konstaterades att det främsta skälet för omhändertagandet tycktes vara oro för kvinnans hälsa och ett behov av att hemlighålla hennes och barnens adress för mannen. Det framstod således som att behovet av att hemlighålla adressen var det primära skälet för beslutet om tvångsvård, inte tvärtom som lagstiftningen förutsatte. När det gällde förutsättningarna för vård fann domstolen att en risk för att mannen ifråga sökte upp kvinnan och de eventuella negativa konsekvenser som detta kunde få för kvinnans barn inte kunde anses som ett sådant annat förhållande i hemmet som utgör grund för ett vårdbehov.s. 222

6.Man kan se avgörandet som en uppföljning av 2014 års avgörande vad gäller användandet av LVU i vad som egentligen tycks vara andra syften än att skydda barnen från deras vårdnadshavare eller den hemmiljö som de vistas i. Målen illustrerar också ett behov av att hålla lagtolkningen någorlunda strikt när det gäller så ingripande åtgärder som tvångsvård och det även i fall när barns bästa är föremål för bedömning. Vidare kan man notera att båda målen aktualiserar frågor om hur konkret den fara som en ansökan om vård grundas i ska vara för att vård ska kunna medges. I 2015 års avgörande var det t.ex. fråga om flera led av bedömningar av risker — en risk för att mannen söker upp kvinnan som medför en risk för att något negativt inträffar, vilket i sin tur skulle medföra risk för att barnen for illa. Detta fann HFD inte vara tillräckligt konkret, särskilt som utredningen i målet i övrigt inte klart gav stöd för att mannen utgjorde en fara för barnen eller deras moder.s. 222

7.I några andra mål har en annan grund för vård enligt LVU — att den unge har ett socialt nedbrytande beteende (3 § LVU) — kommit att bedömas enligt HFD.s. 222

8.I HFD 2015 ref. 7 var det fråga om en 17-årig flicka som redan var omhändertagen med stöd av 2 § LVU på grund av förhållanden i hemmet. Bland dessa ingick en problematik med hedersrelaterat våld i familjen. Hon hade därför placerats på ett hem för vård och boende i en annan ort än hemorten. Flickan avvek några gånger från boendet och vistades då i städer där släktingar och vänner kunde finnas. Hon hade viss telefonkontakt med familjemedlemmar som hon saknade och hon hade figurerat i en film som lagts ut på Facebook av en bekant och som kunde avslöja hennes vistelseort. Mot denna bakgrund beslutade socialnämnden att omedelbart omhänderta henne med stöd av 3 § LVU och placera henne på ett boende där man kunde låsa in henne och begränsa hennes tillgång till sociala medier m.m. (ett hem för särskild tillsyn). Förvaltningsrätten avslog ansökan, men kammarrätten ändrade och medgav den.s. 223

9.HFD kom att inleda med att ange de exempel på socialt nedbrytande beteenden som angetts i förarbeten och rättspraxis, däribland kriminalitet, prostitution och asocialt och destruktivt beteende. Därefter konstaterades att lagen inte får tillämpas på ett sätt som går utöver en rimlig tolkning av dess ordalydelse. Enbart det förhållandet att en ung person utsätter sig för risk innebär inte att det föreligger ett socialt nedbrytande beteende i lagens mening. Domstolen konstaterade att flickans beteende visserligen medfört risk för att hon skulle utsättas för fara, men att det inte gick att kategorisera handlingarna som socialt nedbrytande utan att de snarare var att se som obetänksamma handlingar av en ung människa. Det kan konstateras att de handlingar som domstolen hade att bedöma i allt väsentligt var sådana som i princip alla ungdomar i samma ålder ägnar sig åt och att det alltså endast var kontexten som skulle göra just flickas beteende ”socialt nedbrytande”. Så långt ville inte domstolen sträcka tolkningen av lagtexten.s. 223

10.Avgörandet följdes tämligen snart av HFD 2015 ref. 42, som alltså också behandlar vad som kan tänkas utgöra ett socialt nedbrytande beteende. I det målet gällde det en snart 17-årig ungdom som var allvarligt sjuk. Med anledning av sitt tillstånd hade den unge mediciner som det var mycket viktigt att de togs på rätt sätt och med rätt intervall. Den unge slarvade dock återkommande med sin medicinering. Socialnämnden ansökte om vård enligt 3 § LVU med den huvudsakliga motiveringen att den unge utsatte sig för livsfara på ett sätt som utgjorde ett socialt nedbrytande beteende. Såväl förvaltningsrätt som kammarrätt godtog ansökan.s. 223

11.I HFD gjordes en inledande hänvisning till HFD 2015 ref. 7 och uttalandet om att inte varje risktagande kan utgöra ett socialt nedbrytande beteende samt att tillämpningen av LVU måste hålla sig inom en tolkning som ryms inom bestämmelsernas ordalydelse. Domstolen konstaterade att den unges misskötsel av medicineringen innebar stora risker för hälsan och potentiellt en livsfara, men att det svårligen var ett beteende som kunde förstås som socialt nedbrytande. Inte heller gav förarbetena stöd för en sådan tolkning. Förutsättningar för vård enligt 3 § LVU var därmed inte för handen.s. 223

12.Denna serie av rättsfall, som kan sägas innebära att HFD markerar mot alltför långtgående tolkningar av bestämmelserna i LVU, illustrerar också några av de svårigheter som tillämpningen av LVU innebär för socialnämnder och underrätter. I centrum för processerna står ett eller flera barn och LVU är en uttalad skyddslagstiftning, vilket bl.a. innebär att ingrepp kan och ska ske även om det finns oklarheter i hur omfattande olika misshållanden i barnets närhet eller hur skadligt ett beteende är. Det är alltså fråga om svåra bedömningar och förståeligt att ansvariga beslutsfattare kan komma att hellre fatta beslut om omhändertagande än att i efterhand inse att man inte agerat till skydd av ett barn. Inte desto mindre är det såväl av legalitetsskäl som i ett rättighetsperspektiv viktigt att myndigheternas tvångsbefogenheter inte ges en tolkning som går utöver vad som är rimligt i förhållande till lagtexten. Då undergrävs förtroendet för förvaltningen och — ytterst — för lagstiftningen. Så HFD:s kanske lite strikta lagtolkning i dessa mål ska nog inte ses som utslag av fantasilöshet och nonchalans inför barns situation, utan snarare som en omsorg om den offentliga maktutövningens legitimitet. Lagprövning m.m. Begreppet lagprövning brukar lite slarvigt användas för all kontroll av att gällande författningar står i överensstämmelse med överordnade författningar. Lagprövningen i sig utgör inte ett rättighetsskydd, men eftersom rättigheterna är grundlagsreglerade och alltså kan utgöra grund för en lagprövning visavi lag eller annan författning är denna mekanism ändå av betydelse för hur starkt rättighetsskyddet är i praktiken. I HFD är lagprövningen ofta inriktad på normgivningsfrågor med anknytning till regeringsformens 8:e kapitel, en särskild slags legalitetskontroll där frågan är om en viss rättsregel tillkommit på rätt sätt. Hur rättspraxis avseende sådana lagprövningssituationer utvecklas kan dock vara av intresse även utanför sådana mer tekniska normgivningsfrågor.s. 224

13.Det första avgörandet som ska beröras mera utförligt här gällde en rättighetsfråga. Den rättsliga — och något komplicerade — bakgrunden till avgörandet i HFD 2014 ref. 44 var att riksdagen i samband med skiljandet av Svenska kyrkan från staten antog en lag (1999:292) om avveckling av stadgad åborätt och landgille. Lagen innebar i korthet att de medeltida fastighetsinstituten åborätt och landgille skulle avvecklas. När det gällde landgillena var detta en form av nyttjanderätt som innehavaren fick mot viss ersättning till den församlingskyrka som formellt ägde marken. Lagen stadgade att äganderätten skulle övergå till brukaren och att den som uppbar landgille därvidlag skulle ha rätt till viss ersättning så att regleringen var förenlig med egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen. Avseende åborätterna kom bestämmelsen att utformas så att den som är rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt skulle inneha fastigheten med full äganderätt (1 §). I förarbetena uttalades att staten helt enkelt skulle avstå från sin äganderätt till fastigheter som var belastade med åborätt.s. 224

14.I målet var omständigheterna i korthet sådana att en person ansökte om att dennes åborätt skulle övergå till full äganderätt i enlighet med de ovan nämnda bestämmelserna. Dock var det så att den fastighet som åborätten var knuten till i detta fall inte ägdes av staten, utan den hade redan 1726 överlåtits till ett privat bruk som numera drevs vidare i aktiebolagsform. Avvecklingslagen gjorde till sin ordalydelse ingen skillnad mellan bruk som låg på statens fastigheter och de som var privatägda. Bruket motsatte sig i detta fall en övergång till full äganderätt för åborättsinnehavaren och saken kom att prövas i flera myndigheter och domstolar. Kammarrätten kom i sin prövning fram till att lagen stred mot regeringsformens skydd av äganderätten, eftersom en enskild tvångsvis fick avstå sin egendom och att detta skedde utan ersättning (2 kap. 15 § regeringsformen).s. 225

15.I HFD var frågan om denna bedömning skulle godtas. Domstolen konstaterade att det, trots lagens ordalydelse, av förarbeten och av avvecklingslagens konstruktion framgick att rätten att få full äganderätt till en åborätt endast avsåg fastigheter som staten var ägare till. Därmed hade den klagande, vars åborätt låg på en enskilds fastighet, inte rätt att få denna omvandlad till en full äganderätt.s. 225

16.Som kommentar kan framhållas att det vid antagandet av avvecklingslagen nog skett ett förbiseende. Att det fanns åborätter som belastade enskilda fastigheter (s.k. åborätter under bruk till skillnad från åborätter under kronan) hade man helt enkelt inte tagit hänsyn till och därför hade lagen fått en för kategorisk utformning. HFD:s tolkning av avvecklingslagens tillämpningsområde kan ses som ett exempel på grundlagskonform lagtolkning, dvs. där domstolen vid flera möjliga tolkningsalternativ väljer det som undviker konflikter med grundlag.s. 225

17.I några fall av lagprövning har det visserligen inte gällt grundlagsskyddade rättigheter, men ändå starka enskilda intressen som kommit i kläm genom en författningsreglering.s. 225

18.I HFD 2013 ref. 37 var bakgrunden den att en potatisodlares potatis misstänktes ha s.k. potatiskräfta och efter en rad beslut från Jordbruksverket kom potatisen att bli osäljbar och destruerades därför. Lantbrukaren ville då ha ersättning från Jordbruksverket enligt regler i växtskyddslagen, eftersom han ansåg att Jordbruksverket genom sina olika beslut medverkat till den ekonomiska skada han lidit. Lagens 8 § medgav att ersättning lämnades för kostnad eller förlust som föranletts av beslut enligt lagen. Men Jordbruksverket medgav ingen ersättning och angav då regleringen i 19 § växtskyddsförordningen som skäl därtill. I den bestämmelsen angavs att ersättning kunde utgå om det fanns särskilda skäl.s. 225

19.I HFD kom en första fråga att bli om bestämmelsen i förordningen kunde tillämpas. Det konstaterades att lagen inte innehöll något bemyndigande som gav regeringen rätt att utfärda föreskrifter på det område som lagen gällde. Mot den bakgrunden kunde slutsatsen dras att bestämmelserna i förordningen måste ses som s.k. verkställighetsföreskrifter och de fick därmed inte tillföra lagreglerna något väsentligt nytt i materiellt hänseende för att vara grundlagsenliga. Eftersom förordningsbestämmelsen innehöll ett krav på ”särskilda skäl” som inte återfanns i lagen fann domstolen att bestämmelsen gick utöver vad lagen tillät i form av kompletterande föreskrifter och att den därför inte skulle tillämpas (11 kap. 14 § regeringsformen).s. 226

20.Därefter kom domstolen till den intressanta och ibland förbisedda frågan om vilken bestämmelse som ska tillämpas, när den som legat närmast till hands så att säga ”försvunnit”. Att det då blev fråga om att tillämpa 8 § i växtskyddslagen är kanske inte så förvånande, men denna bestämmelse gav inte domstolen så mycket vägledning om när och hur ersättning kunde ges. Av intresse i detta sammanhang är att domstolen då vände sig till bestämmelser om ersättning i andra, liknande fall och bland annat nämndes då äganderättsskyddet vid s.k. rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 § regeringsformen som en faktor att beakta i det uppkomna ”normvakuum” som domstolen befann sig i.s. 226

21.I HFD 2014 ref. 74 uppkom en fråga med bäring på hela lagprövningsinstitutets konstruktion i svensk rätt. Bakgrunden var den uppslitande finanspolitiska strid som utkämpades hösten 2013, då oppositionen i riksdagen enade sig kring en motion om att ändra i en av riksdagen antagen skatteregel på så sätt att gränsen (den s.k. skiktgränsen) för viss skattskyldighet kom att sänkas (eller om man så vill återställas till vad som gällde före det första riksdagsbeslutet). En fråga som förfarandet aktualiserade var om själva riksdagsbeslutet var grundlagsenligt, eftersom en viss spänning mellan grundlagsreglerna om budgeten och de om utskottens initiativrätt kunde anses föreligga. En person ansökte till Skatterättsnämnden om ett s.k. förhandsbesked om vilken skatt han egentligen skulle betala, den som följde på det första eller den som följde på det andra riksdagsbeslutet? Skatterättsnämndens majoritet fann att frågan ställde tolkningen av grundlag på sin spets och utförde en lagprövning, vid vilken man kom fram till att förfarandet vid tillkomsten av den ändrade skiktgränsen inte stod i strid med grundlag. En ledamot menade att frågan inte gällde en sådan konkret och aktuell rättsfråga som förfarandet med förhandsbesked avsåg att vara tillämpligt på och att frågan därför borde ha avvisats.s. 226

22.I korthet kan sägas att HFD gick på den i Skatterättsnämnden skiljaktiges linje. Det intressanta ur lagprövningssynpunkt är att om motsatt inställning hade haft starkare skäl för sig så hade en annan typ av normkonflikt uppstått. I svensk rätt brukar man nämligen säga att den befogenhet domstolarna får genom lagprövningsbestämmelsen (11 kap. 14 § regeringsformen) endast utövas i konkreta fall, s.k. abstrakt lagprövning har avvisats. Innebörden av detta är i korthet att det måste föreligga en situation där ett myndighetsbeslut eller en rättstillämpning i övrigt påverkar en enskild på ett konkret sätt för att domstolarna ska ha behörighet att granska normers grundlagsenlighet. Motsatsen vore att varje påstående om grundslagsstridighet skulle prövas av domstolarna, oavsett om någon enskild drabbats av den påstådda felaktigheten. Om förhandsbeskedsinstitutet kunde användas för att i förväg få besked också om lagprövningsfrågor skulle ett undantag från begränsningen till konkret lagprövning införas genom rättspraxis. Detta var inte en medveten avsikt med förhandsbeskedsinstitutet. Och det skulle dessutom vara tämligen svårt att motivera en sådan särlösning sakligt; varför skulle just skattefrågor kunna lagprövas abstrakt, men inte andra? Hade målet inte kunnat avgöras med stöd av bestämmelserna om förfarandet vid förhandsbesked så kunde dessa konstitutionella frågor ha aktualiserats. Nu blev det dock inte så.s. 226

23.I HFD 2016 ref. 59 kom HFD att ytterligare bygga vidare på den inslagna vägen om att domstolsprövningar visavi grundlag kräver konkreta beslut med någorlunda påtagliga rättsverkningar för att en enskild ska kunna nyttja domstolarna som ett remedium för upplevda brister och fel. Här var fråga om en myndighet som fattat ett beslut som HFD fann rätteligen borde kategoriseras som en norm istället för som ett beslut i enskilt fall. Beslutet ifråga kunde inte överklagas i domstol och angreps därför genom en ansökan om resning, Denna avvisades dock av HFD, eftersom en prövning av grundlagsenligheten inte kan ske inom ramen för en fristående talan som inte avser en konkret rättstillämpningssituation. Man kan kanske säga att domen bygger vidare på avgörandet från 2014, genom att inte heller vid resning öppna för en till överklagandeinstitutet sidoordnad möjlighet till abstrakt lagprövning. Samtidigt fastslås på ett entydigt sätt att bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen inte medger abstrakt lagprövning, något som också har visst nyhetsvärde.s. 227