1.5.1 Några inledande utgångspunkter Under flera decennier har ett i stort sett oavbrutet utrednings- och reformarbete bedrivits på tryck- och yttrandefrihetsområdet. Frågorna har också varit föremål för en stundtals livlig diskussion. Det gör att det finns anledning att i detta sammanhang något närmare beröra det arbete som bedrivits och som alltjämt bedrivs.s. 378
2.I 2 kap. 1 § regeringsformen anges att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet (definierat som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor) och informationsfrihet (definierat som frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden).s. 378
3.Vidare anges i paragrafens andra stycke att i fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar (t.ex. överföringar ur databaser genom internet), offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.s. 378
4.Det skydd som regeringsformen ger för yttrande- och informationsfriheten tar således inte sikte på tryckta skrifter, överföringar och tekniska upptagningar. Dessa regleras i stället genom det system som TF och YGL utgör. 5.2 När blir TF och YGL tillämpliga och vad innebär det? En central och ständigt återkommande fråga i den svenska tryck- och yttrandefrihetsrätten är vilka situationer som omfattas av de båda grundlagarnas tillämpningsområden. Hur avgränsas det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området i förhållande till den ”allmänna yttrandefriheten”, dvs. den som följer av bestämmelserna i regeringsformen?s. 378
5.Dessa avgränsningsfrågor är komplicerade och kan här endast beröras översiktligt. Man kan tala om tre typer av grundkrav som aktualiseras när tillämpningsområdet bestäms.s. 379
6.Det rör sig om formella krav, dels i form av krav på att vissa kommunikationstekniker ska användas och dels i form av krav på spridning till allmänheten. Dessa krav i fråga om tekniken innebär att regleringen något förenklat kan sägas omfatta maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor (däribland radio, tv och internet i vissa fall).s. 379
7.Det finns också vissa materiella krav. I grunden är tanken att systemet ska vara innehållsneutralt, vilket innebär att TF:s och YGL:s tillämplighet inte ska styras av innehållet eller syftet. Från denna huvudprincip gäller dock vissa undantag. Att barnpornografiskt material inte omfattas av regleringen framgår direkt av lagtexten. Men det finns också oskrivna undantag som grundas på en tolkning av syftet med det tryckoch yttrandefrihetsrättsliga systemet. Ett sådant undantag är rent kommersiell reklam som alltså anses falla utanför systemet.s. 379
8.Slutligen kan man också tala om territoriella krav. Dessa innebär, något förenklat, att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet fullt ut gäller bara för yttranden som framställs och sprids här i landet.s. 379
9.Vad betyder det då i det konkreta fallet att ett yttrande omfattas av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet?s. 379
10.Det centrala är att ett antal särskilda bestämmelser, speciellt av straffoch processrättslig natur, blir tillämpliga. Tanken bakom detta är att ge ett särskilt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av vissa kommunikationstekniker. Det skydd som grundlagsregleringen i TF och YGL ger är mycket detaljerat och begränsningar i skyddet får endast göras med uttryckligt stöd i de båda grundlagarna. Detta är en viktig skillnad i förhållande till regeringsformen, där begränsningar av fri- och rättigheterna under vissa angivna förutsättningar i många fall kan göras genom vanlig lag.s. 379
11.Skyddet enligt TF och YGL anses bygga på sex grundprinciper, nämligen censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning. (För en närmare beskrivning av dessa principer, se exempelvis SOU 2012:55 s. 157 ff.)s. 379
12.När man talar om utmärkande drag för det svenska systemet bör vår tradition med inslag av självsanering också lyftas fram. En betydelsefull del av detta system utgörs av Allmänhetens pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd. 5.3 Reformarbetet under senare år Lagstiftningsarbete och utredningsverksamhet har som berörts pågått i stort sett oavbrutet på TF:s och YGL:s områden under de senaste 25 åren. Ett stort antal kommittéer och utredningar har brottats med de olika frågeställningarna. Bland dessa kan nämnas Mediekommittén (SOU 1997:49), Mediegrundlagsutredningen (SOU 2001:28), Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (SOU 2004:114 och 2006:96) samt Yttrandefrihetskommittén (SOU 2009:14, 2010:68 och 2012:55).s. 380
13.En tydlig anledning till utredningsarbetet har varit behovet av att anpassa de båda grundlagarna till teknikutvecklingen. Detta anpassningsbehov har i sin tur väckt tanken att försöka åstadkomma en mer teknikoberoende reglering, något som ingått i vissa av utredningarnas uppdrag. I några fall har utredningsarbetet haft sin grund i ett behov att ändra regleringen för att möta EU-rättens krav.s. 380
14.När det gäller de förändringar som utredningsarbetet har resulterat i kan nämnas borttagandet 1999 av barnpornografi från TF:s och YGL:s tillämpningsområden och utvidgningen av den s.k. brottskatalogen 2003 till att även avse bl.a. olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak.s. 380
15.En annan viktig förändring 2003 gällde den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Regeln innebär — något förenklat — att YGL är tilllämplig när en ”redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten”.s. 380
16.Genom ändringen infördes en möjlighet till s.k. frivilligt grundlagsskydd för databasverksamhet (se 1 kap. 9 § tredje stycket). Om ett utgivningsbevis finns för databasen omfattas verksamheten av det grundlagsreglerade systemet även om förutsättningarna för s.k. automatiskt skydd enligt regeln inte är uppfyllda.s. 380
17.Ändringarna 2003 innebar också att databasregeln numera även omfattar s.k. print on demand-framställning (av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder) ur en databas samt viss användning av s.k. pushteknik.s. 380
18.Databasregeln ändrades också 2011 genom att skyddet enligt bestämmelsen då även kom att omfatta offentlig uppspelning ur databaser (dvs. främst s.k. e-bio).s. 381
19.År 2011 genomfördes även den ändringen i regleringen att de s.k. repressalie- och efterforskningsförbuden numera straffsanktioneras genom uttryckliga bestämmelser i grundlagarna (se 3 kap. 4–5 §§ TF och 2 kap. 4–5 §§ YGL).s. 381
20.Slutligen kan här nämnas de senaste förändringarna, som var ett resultat av Yttrandefrihetskommitténs förslag (SOU 2012:55). På grundlagsområdet genomfördes en mindre ändring av det geografiska tilllämpningsområdet. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2015. Kommitténs förslag resulterade även i förändringar på lagnivå, som trädde i kraft den 1 juli 2014. Dessa innebar att kraven för väckande av allmänt åtal avseende ärekränkningsbrotten sänktes något genom att det tidigare kravet på särskilda skäl togs bort. Vidare ökades möjligheterna till s.k. kvittning av rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål.s. 381
21.De övriga av Yttrandefrihetskommitténs förslag har inte genomförts. I stället har ytterligare en kommitté tillsatts, Mediegrundlagskommittén (dir. 2014:97), vars uppdrag berörs nedan. 5.4 Frågor som inte lett till lagändringar Det finns naturligtvis ett stort antal frågeställningar som har varit uppe under årens lopp och som inte har lett till lagändringar. Några kan nämnas här.s. 381
22.En mer övergripande frågeställning gäller förstås om det i stället för den nuvarande regleringen borde införas en generell grundlag som skyddar även direkt kommunikation till allmänheten. Dagens ordning utmärks som berörts av att det krävs att viss teknik används för att skyddet ska aktualiseras. Någon bedömning av yttrandets innehåll eller andra typer av ändamålsöverväganden tillåter lagstiftningen inte. En fråga som sammanhänger med detta är om det inte borde införas en gemensam grundlag för yttrandefrihetsområdet.s. 381
23.Dessa frågor övervägdes senast av Yttrandefrihetskommittén. Under arbetet hade kommittén utarbetat ett förslag till en ny mer teknikoberoende grundlag men kommitténs majoritet kom i slutbetänkandet fram till att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras. Kommittén föreslog därför ett antal förändringar inom ramen för den nuvarande ordningen samt gjorde en allmän översyn av grundlagarna. Kommittén var dock inte enig. Ordföranden, Göran Lambertz, reserverade sig och presenterade ett eget förslag till en mer teknikoberoende grundlag.s. 381
24.En annan frågeställning som varit aktuell har gällt hur grundlagsskyddet för kommunikation över internet ska utformas. Här har diskussionen bl.a. rört det förhållandet att webbplatser som har en koppling till redaktioner för periodiska skrifter eller till radioprogram i YGL:s mening omfattas med automatik av grundlagarna medan digitala redaktioner utan denna koppling saknar sådant skydd.s. 381
25.Vidare kan nämnas frågan om införandet av ett integritetsskyddsbrott. Denna fråga behandlades också av Yttrandefrihetskommittén men något förslag lämnades inte. För närvarande pågår en utredning som bl.a. har till uppdrag att överväga införandet av ett sådant brott på brottsbalksområdet. (Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten, dir. 2014:74). 5.5 Utvecklingen leder till nya krav Utvecklingen på medieområdet och i samhället i övrigt har naturligtvis också stor betydelse för de krav som ställs på regleringen i TF och YGL.s. 382
26.Den ökande s.k. mediekonvergensen är en sådan faktor. Med detta uttryck avses att de traditionella press-, radio- och tv-tjänsterna succesivt växer samman på internet. Detta bidrar till nya distributionsvägar för medieinnehållet och nya konsumtionsmönster. Det kan illustreras t.ex. med det stora inslaget av rörliga bilder som förekommer på tidningarnas webbplatser och med de skrivna artiklar som finns på radio- och tv-företagens webbplatser. Frågan är om TF och YGL behöver reformeras för att bättre svara mot denna utveckling?s. 382
27.Även den ökade användningen av sociala medier är en central fråga i sammanhanget. De sociala medierna har stor betydelse för opinionsbildningen i samhället men har trots detta ingen självklar plats i det system som TF och YGL utgör.s. 382
28.Utvecklingen inom det internationella samarbetet bör nämnas också här. Det sätt på vilket vårt system på tryck- och yttrandefrihetsområdet är konstruerat framstår som unikt internationellt sett. EU-rätten och annat internationellt samarbete leder till krav som ibland kan vara svåra att förena med regleringen i TF och YGL. 5.6 Behovet av ytterligare förändringar — det korta perspektivet Som ovan berörts har regeringen tillsatt ytterligare en kommitté, Mediegrundlagskommittén. Uppdraget är mer begränsat än vad som gällt de närmast föregående kommittéerna. I direktiven (dir. 2014:97) sägs uttryckligen att någon total författningsreform inte ska genomföras. Och det ligger inte i uppdraget att förändra de grundläggande principer som bär upp tryck- och yttrandefriheten. I vissa frågor tar kommittén över stafettpinnen från Yttrandefrihetskommittén, andra frågeställningar är nya.s. 382
29.Direktiven innebär bl.a. att TF:s och YGL:s språk och struktur ska ses över. Syftet är att göra grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. I detta ligger att överväga om detaljbestämmelser i de båda grundlagarna kan föras ned på lagnivå.s. 382
30.Kommittén ska vidare se över databasregeln, bl.a. när det gäller vilka aktörer som ska ha automatiskt skydd för sina webbplatser, hur skyddet för s.k. e-böcker respektive print on demand ska vara utformat, hur s.k. användarkommentarer ska beaktas samt vilka preskriptionsregler och ansvarsregler som ska gälla för databaser.s. 383
31.Den sistnämnda frågan är särskilt intressant när det gäller tidningarnas arkivdatabaser. Frågan var uppe till bedömning i NJA 2013 s. 945. Högsta domstolen fann där att den ansvarige utgivaren även ansvarar för sådant material i en tidnings databas som har tillförts databasen innan utgivaren tillträdde sin befattning.s. 383
32.En särskild fråga i direktiven rör skyddet för den personliga integriteten och det frivilliga grundlagsskyddet genom utgivningsbevis. Frågeställningen är inte ny. Men den har fått förnyad aktualitet särskilt mot bakgrund av att det har uppmärksammats att det finns webbplatser som mot betalning tillhandahåller allmänheten uppgifter om bl.a. brottmålsdomar. Om utgivningsbevis finns för en sådan webbplats blir bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) i praktiken inte tillämpliga på verksamheten, se 7 § första stycket i lagen. Det skydd för den personliga integriteten som personuppgiftslagen är tänkt att ge blir därmed överspelat.s. 383
33.Direktiven avser också frågor om internationellt rättsligt bistånd, vissa frågor om produktinformation samt några frågeställningar på TV-området.s. 383
34.Kommittén ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 2016. 5.7 Behovet av ytterligare förändringar — det längre perspektivet Huvudfrågan i Yttrandefrihetskommittén gällde om det rådande systemets grundstruktur skulle bevaras eller om det var möjligt att införa en mer teknikoberoende regleringsmodell. För skydd enligt den nuvarande ordningen krävs att det är fråga om yttranden till allmänheten som sker med hjälp av viss medieteknik. En av de bärande grundtankarna är innehållsneutralitet. Under Yttrandefrihetskommitténs arbete diskuterades även frågan om en förändrad regleringsmodell i stället skulle bygga mer på en bedömning av ändamålet med yttrandet än på vilken teknik som kommer till användning (se bl.a. kommitténs debattbetänkande SOU 2010:68 s. 263 ff.).s. 383
35.Yttrandefrihetskommitténs majoritet ställde sig som nämnts inte bakom något förslag om en förändrad regleringsmodell. Att det nuvarande systemet ska bestå är också, som framgått, utgångspunkten i Mediegrundlagskommitténs direktiv. I uppdraget ingår inte att förändra de grundläggande principer som bär upp tryck- och yttrandefriheten.s. 383
36.Man kan således konstatera att det i dagsläget inte finns någon politisk majoritet för förändringar av grunddragen i TF och YGL. Betyder det då att de övergripande frågorna om hur tryck- och yttrandefriheten bör regleras inte kommer att aktualiseras under den närmaste tiden?s. 383
37.Svaret på den frågan är sannolikt inte så enkelt. Av betydelse är främst i vilken utsträckning som olika delar av det rådande systemet kan komma att ifrågasättas, vilket sannolikt leder till att frågorna åter kommer upp på den politiska agendan. I det sammanhanget kan det finnas anledning att något beröra frågan om systemets förenlighet med våra internationella åtaganden.s. 384
38.Yttrandefrihetskommittén konstaterade, efter ett ingående resonemang, att det inte fanns några ”EU-rättsligt betingade skäl att vidta genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryckoch yttrandefriheten”.s. 384
39.Kommitténs bedömningar och slutsatser har utsatts för kritik, bl.a. i artiklar av Olle Abrahamsson och Henrik Jermsten i denna tidskrift (se SvJT 2014 s. 201 och 2015 s. 8). De har anfört bl.a. att Sverige i EU-samarbetet får betala ett högt politiskt och ekonomiskt pris för att ha kvar det nuvarande svenska systemet med en omfattande detaljreglering av tryckoch yttrandefriheten på grundlagsnivå. Synpunkter med anledning av artiklarna har framförts av Göran Lambertz och Magnus Schmauch (se SvJT 2014 s. 440 samt SvJT 2014 s. 520 och 2015 s. 199). Dessa frågor ställs naturligtvis på sin spets om det kommer EU-rättsliga avgöranden som på ett konkret sätt utmanar regleringens grundprinciper.s. 384
40.Det kan också tänkas att avgöranden från Europadomstolen kan komma att utmana den svenska ordningen. Det gäller då kanske särskilt frågor med koppling till rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen.s. 384
41.Det finns mot denna bakgrund sannolikt anledning att räkna med ytterligare utredningsarbete på tryck- och yttrandefrihetsområdet även i det lite längre perspektivet. Det är med andra ord en inte alltför vågad gissning att även den nu arbetande Mediegrundlagskommittén kommer att få efterföljare.s. 384