1.3.1 Bakgrund Frågan om regeringsformens genomslag och betydelse i det svenska rättssystemet har diskuterats alltsedan grundlagens tillkomst.s. 359
2.Den regeringsform som trädde i kraft den 1 januari 1975 hade föregåtts av ett mångårigt utredningsarbete. År 1954 tillsattes Författningsutredningen och arbetet med att reformera 1809 års regeringsform inleddes. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Sveriges statsskick (SOU 1963:16–19), som lade grunden för vissa grundlagsändringar under åren 1964–65. Sedan det kunnat konstateras att enighet rådde om att en total författningsreform borde genomföras tillsattes Grundlagberedningen 1966. Beredningen presenterade delbetänkandet Partiell författningsreform (SOU 1967:26), som bl.a. ledde fram till enkammarriksdagens införande och ett nytt valsystem. År 1972 lämnade beredningen sedan sitt slutbetänkande Ny regeringsform — Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) och grundlagen kunde träda i kraft den 1 januari 1975.s. 359
3.Reformarbetet fortsatte emellertid mer eller mindre omgående därefter eftersom fri- och rättighetsregleringen inte hade fått sin lösning. Arbetet med dessa frågor bedrevs under de kommande åren av 1973 års fri- och rättighetsutredning och därefter av Rättighetsskyddsutredningen. I och med detta reformsarbete fick regeringsformen vid ingången av 1980-talet också en relativt omfattande reglering på fri- och rättighetsområdet.s. 360
4.Det vidare utredningarbetet kom därefter att bl.a. avse tronföljdsfrågan och införandet av den kvinnliga tronföljden, vissa ändringar i regeringsformens s.k. rättighetskatalog samt inkorporeringen av Europakonventionen. Vidare kan här nämnas de ändringar av 10 kap. regeringsformen som föranleddes av Sveriges anslutning till EU.s. 360
5.Under årens lopp har kritik i olika avseenden riktats mot den utformning som regeringsformen kom att få. Enligt en uppfattning har grundlagsregleringen gjorts alltför detaljerad. En annan kritik, som delvis hänger samma med frågan om detaljeringsgraden, har gått ut på att regeringsformen har ändrats alltför många gånger sedan den infördes. En text som ändras ofta har med detta synsätt svårt att uppnå ställning som en nationell symbol.s. 360
6.Förklaringen till att den svenska regeringsformen ändrats oftare än många andra länders grundlagar har ansetts vara ambitionen att regeringsformen ska spegla styrelseskicket eller, som det angetts, vara deskriptiv. Det har framhållits att om grundlagen ska stärkas som politiskt instrument måste den förvandlas till en normativ konstitution. Regeringsformen måste fullt ut bli en överordnad och styrande norm. Fredrik Sterzel skriver i artikeln Ett kvartsekel efter ”det författningslösa halvseklet”: Har Sverige nu fått en författning i anslutning till denna diskussion följande. ”Om man studerar grundlagens förarbeten finner man, att lagstiftarna såg funktionen som väsentligen deskriptiv och kodifierande och var i huvudsak främmande för vad vi idag lägger in i en normerande författning. Den attityden svarar knappast mot den som flertalet jurister intar idag, men jag undrar om den inte fortfarande är utmärkande för flertalet svenska politiker.”s. 360
7.Mycket av kritiken mot att regeringsformen inte fått fullt genomslag i rättslivet har varit inriktad på lagprövningsbestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen och det tidigare s.k. uppenbarhetskravet. Detta krav togs som bekant bort den 1 januari 2011. I stället infördes ett andra stycke i de, numera två, lagprövningsparagraferna.s. 361
8.Kritiken har också varit av mer grundläggande slag. Den har gått ut på att regeringsformen inte tydligt ger uttryck för grundlagens principiella företrädesrätt och den splittrade bild som följer av att Sverige inte har en samlad konstitution utan fyra grundlagar. Det har också hävdats att regeringsformen mer kan ses som en ordningsstadga för politikerna än en konstitution för folket. Det har därvid framhållits att grundlagsändringar i Sverige i regel genomförs utan någon form av folklig inblandning i beslutsprocessen. 3.2 Efter 2011 års reform Frågan om regeringsformens ställning var föremål för relativt omfattande diskussioner under Grundlagsutredningens arbete under 2004– 2008. Några mer principiella slutsatser drogs dock inte i utredningens betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Däre mot behandlades frågan om regeringsformens struktur och språkliga utformning relativt ingående (se betänkandet s. 123 ff.). Och i det sammanhanget berördes också diskussionen om det stora antalet grundlagsändringar. Den reviderade regeringsform som trädde i kraft den 1 januari 2011 innebar också betydande förändringar när det gäller grundlagens struktur och språk.s. 361
9.2011 års reform innebar vidare materiella ändringar av regeringsformen på en rad punkter. Bland dessa kan nämnas avskaffandet av uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 §, införandet av särskilda kapitel rörande regleringen av rättskipningen, förvaltningen och kommunerna. Vidare kan nämnas förändringar avseende utnämningen av ordinarie domare, ändring av bestämmelsen om skyddet för äganderätten och införandet av en bestämmelse om s.k. statsministeromröstning efter val.s. 361
10.Frågan är då om något i grunden har ändrats efter den 1 januari 2011 när det gäller regeringsformens ställning och betydelse. Har Sverige, vilket Olof Petersson efterlyste under ett seminarium i Grundlagsutredningens inledande skede, fått en konstitution värd namnet?s. 361
11.Det första man kan fråga sig är om avskaffandet av uppenbarhetskravet lett till ett ökat antal normprövningsfall. Under de drygt fyra år som gått sedan den nya utformningen av lagprövningsbestämmelserna har inte något större antal fall förekommit på normkontrollområdet. De fall som i första hand kan nämnas är Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden HFD 2013 ref. 37 och 2013 ref. 80 samt NJA 2015 s. 298. Högsta domstolen fann där att en ansvarsbestämmelse i skyddslagen i ett visst fall stod i strid med anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Ansvarsbestämmelsen fick därför enligt 11 kap. 14 § inte tillämpas i det fallet. I vilken utsträckning förändringen av lagprövningsbestämmelsen lett till fler lagprövningsfall i underrätterna torde inte ha undersökts.s. 362
12.När det gäller frågan om regeringsformens ställning och betydelse frågar sig Thomas Bull i en artikel från 2013, Regeringsformens renässans, om vi nu, efter 2011 års reform, har en ”riktig” grundlag i Sverige. Med detta avses, enligt Bull, en grundlag som inte bara är ett symboliskt dokument eller en mer formaliserad ordningsstadga för hur politiska beslut fattas, utan ett rättsligt bindande dokument som tas på samma allvar som exempelvis rättegångsbalken och brottsbalken.s. 362
13.Slutsatsen i artikeln är att regeringsformen i dag nått ganska långt på vägen fram till en ”riktig” grundlag. Den riktar sig, enligt Bull, inte längre enbart eller ens främst till lagstiftaren, utan till medborgarna och myndigheterna. Genom reformen 2011 kom konstitutionella frågor i förgrunden på ett sätt som inte varit aktuellt sedan 1970-talet. Till detta kommer, enligt Bull, ett antal avgöranden från i första hand Högsta domstolen (däribland det s.k. Manga-målet, NJA 2012 s. 400, se nedan) som har bidragit till denna utveckling. Ett ytterligare skäl till utvecklingen på detta område kan enligt Bull vara att europarättens inflytande har varit en draghjälp för regeringsformen, bl.a. genom att ett mer konstitutionell förhållningssätt — där rättsliga normer står i ett hierarkiskt förhållningssätt till varandra — har vunnit acceptans.s. 362
14.Den konkreta betydelsen av avskaffandet av uppenbarhetskravet — i den meningen att antalet normprövningsfall ökar — har ännu inte kunnat skönjas. Och frågan är om någon dramatisk förändring på detta område ens kommer att visa sig längre fram. Det återstår att se. Samtidigt tror jag inte att betydelsen av den förändring som borttagandet av uppenbarhetskravet innebar ska underskattas. Dels innebar förändringen ett klargörande av att principen om normhierarkin gäller fullt ut, låt vara att all normprövning måste utövas med respekt för riksdagens lagstiftande roll. Dels undanröjdes den motsättning som uppenbarhetskravet innebar och som särskilt kom till uttryck när det gällde den inhemska rättens förenlighet med Europakonventionen; å ena sidan gällde ett krav på uppenbar konflikt för att Europakonventionen skulle få genomslag, å andra sidan var vi folkrättsligt förpliktade att ge konventionen genomslag.s. 362
15.Den tydlighet som trots allt kom till uttryck i förarbetena till ändringen av 11 kap. 14 § regeringsformen saknar nog inte heller betydelse för hur domstolarna kan se på dessa frågor. Jag tänker här särskilt på uttalandena i förarbetena om att möjligheten till lagprövning framstår som särskilt angelägen när det gäller vissa centrala delar av fri- och rättighetsregleringen och att det där ansågs vara av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rättstillämpningen. Även den nyss berörda frågan om relationen till Sveriges internationella åtaganden och svensk rätts förenlighet med Europakonventionen framfördes som ett exempel på ett område där lagprövningsmöjligheten ansågs vara av särskild vikt. (Se prop. 2009/10:80 s. 147.)s. 363
16.Såsom Bull är inne på i den nyss nämnda artikeln kan det s.k. manga-målet, NJA 2012 s. 400, tas till intäkt för ett ändrat synsätt när det gäller regeringsformens betydelse. Ett annat avgörande av stort intresse i detta sammanhang är NJA 2014 s. 323 angående ideellt skadestånd vid avregistrering av svenskt medborgarskap. Vi ska titta lite närmare på dessa båda mål. Även NJA 2014 s. 332 och 2015 s. 374 ska beröras. 3.3 Några avgöranden som berört 2 kap. regeringsformen NJA 2012 s. 400 gällde ansvar för barnpornografibrott, närmare bestämt bestående i innehav av s.k. mangateckningar. Prövningen i Högsta domstolen kom särskilt att avse 38 teckningar.s. 363
17.Högsta domstolen konstaterade att det i svensk rätt visserligen inte gjorts någon skillnad mellan verklighetstrogna teckningar och sådana som föreställer fantasifigurer. När det gäller verklighetstrogna teckningar gör sig emellertid skyddsintresset gällande på ett tydligare sätt. Sådana får enligt Högsta domstolen utan tvivel anses omfattade av straffbestämmelsen. Domstolen konstaterade vidare att de aktuella teckningarna i och för sig kunde sägas utgöra avbildningar av barn. Men samtidigt rörde det sig om fantasifigurer och det var uppenbart att det inte var fråga om avbildningar av några verkliga barn. Det skyddsintresse som bar upp bestämmelsen om barnpornografi var därför uttunnat i fråga om dessa bilder. Slutsatsen blev mot denna bakgrund att avgränsningen av straffbestämmelsens tillämpningsområde kunde anses oklar i förhållande till de aktuella teckningarna. Tolkningen av straffbestämmelsen måste då enligt Högsta domstolen i ett fall som detta ske även med beaktande av grundläggande principer om yttrandefrihet och informationsfrihet.s. 363
18.Högsta domstolen gick därefter vidare och uttalade att en prövning av om det skulle innebära en otillåten begränsning i yttrandefriheten och informationsfriheten att fälla den tilltalade för innehav av de aktuella teckningarna i första hand bör göras enligt regeringsformen och då med utgångspunkt i bestämmelserna i 2 kap. 20, 21 och 23 §§. En sådan prövning ledde enligt domstolen till slutsatsen att en kriminalisering av innehav av de berörda teckningarna skulle gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som hade föranlett straffbestämmelsen. Vid en tolkning i överensstämmelse med regeringsformen kunde straffbestämmelsen därmed inte anses omfatta innehav av dessa teckningar.s. 364
19.Det ligger närmast till hands att uppfatta Högsta domstolens resonemang på så sätt att domstolen använder regeringsformens bestämmelser om förutsättningarna för begränsningar av fri- och rättigheter (vilka traditionellt sett har ansetts i första hand ha lagstiftaren som adressat) som underlag för tolkning av straffbestämmelsens omfattning. Domstolen konstaterar därefter att en sådan grundlagskonform tolkning leder till slutsatsen att straffbestämmelsen inte kan anses omfatta innehav av de aktuella teckningarna. Detta framstår som ett nytt grepp där regeringsformens betydelse tydligt framträder.s. 364
20.Rättsfallet NJA 2014 s. 323 gällde B som år 1984 fötts inom äktenskapet mellan en svensk medborgare och en brittisk medborgare. I enlighet med då gällande medborgarskapslag förvärvade han svenskt medborgarskap vid födseln på grund av faderns, R:s, medborgarskap. År 1992 bosatte sig B och hans mor i Sverige. I samband härmed folkbokfördes B med uppgift om att han hade svenskt medborgarskap. År 2000 förklarade domstol att R inte var far till B.s. 364
21.Skattemyndigheten beslutade därefter att ändra den i folkbokföringsdatabasen registrerade uppgiften om B:s svenska medborgarskap och registrerade honom i stället som medborgare i Storbritannien. Högsta förvaltningsdomstolen fann sedermera att Skattemyndighetens åtgärd att ändra uppgiften om medborgarskap i registret varit felaktig och stred mot förbudet att frånta svenskt medborgarskap.s. 364
22.Skattemyndighetens beslut innebar att B varit ofrivilligt avregistrerad som svensk medborgare i drygt fyra år. B framhöll att han under den tiden betagits möjligheten att utöva sin rösträtt i ett riksdagsval och i en folkomröstning, att göra militärtjänst och att välja polis som yrke. Frågan i målet var om staten på grund av avregistreringen ådragit sig en skyldighet att utge ersättning för ideell skada till B.s. 364
23.Högsta domstolen konstaterade att en överträdelse i ett enskilt fall av förbudet i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen betar den drabbade de rättigheter som följer av medborgarskapet. Den innebär att staten bryter mot den grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock. Även om bestämmelsen i första hand riktar sig till lagstiftaren och myndigheter, utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten.s. 365
24.Högsta domstolen framhöll vidare att utgångspunkten i svensk rätt anses vara att det krävs särskilt lagstöd för att en rätt till ersättning för ideell skada ska anses föreligga. Det saknas bestämmelser som ger den enskilde rätt till sådan ersättning vid överträdelse av 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. En överträdelse av den bestämmelsen var emellertid enligt Högsta domstolen av sådant slag att övervägande skäl talade för att ideellt skadestånd skulle kunna dömas ut av domstol. Skadeståndet bestämdes till 100 000 kr.s. 365
25.En ledamot var skiljaktig och framhöll att det finns synnerligen goda skäl för att tillerkänna en enskild ersättning för ideell skada vid statens överträdelse av förbudet i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Enligt den skiljaktiga ledamoten reser det också principiella betänkligheter om staten inte blir ersättningsskyldig vid en klar överträdelse av en i regeringsformen skyddad rättighet som har ansetts så betydelsefull att den inte får inskränkas genom lag, men ersättning däremot kan utgå vid en överträdelse av en rättighet som kan vara av lägre dignitet, men som skyddas av Europakonventionen. Ledamoten framhöll samtidigt att det saknas lagstöd för att nu tillerkänna B ersättning för överträdelsen och att det inte heller i svensk rätt finns någon allmän skadeståndsrättslig princip eller någon folkrättslig förpliktelse som utgör stöd för ett utvidgat rättighetsansvar. Det borde därför ankomma på lagstiftaren att vidta erforderliga åtgärder för att överbrygga den svårförklarliga diskrepans som nu föreligger, och i det sammanhanget ta ställning till de frågor av principiell natur som uppkommer. Talan skulle därför nu ogillas.s. 365
26.Avgörandet är onekligen mycket intressant och den skiljaktiga meningen illustrerar tydligt den svåra frågeställningen om gränserna för rättsbildning genom praxis. Det är samtidigt svårt att ha någon uppfattning om vilken betydelse avgörandet kan komma att få för andra situationer där bestämmelser i 2 kap. regeringsformen har åsidosatts. Högsta domstolen markerar i avgörandet medborgarskapets centrala betydelse och den starka kopplingen till rösträtten och folkstyrelsen. Domstolen lyfter också särskilt fram att rättigheten är absolut och alltså inte kan begränsas. Vidare framhålls att en överträdelse av den aktuella bestämmelsen utgör ett ”sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten”. Det nu sagda kan tas till intäkt för att domstolen velat markera att det varit fråga om ett särskilt kvalificerat åsidosättande. Det återstår att se om andra fall avseende ideell skada vid åsidosättanden av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen aktualiseras framöver och hur dessa i så fall kan komma att bedömas.s. 365
27.I detta sammanhang kan även NJA 2014 s. 332 kort beröras. I rättsfallet ålades staten skadeståndsansvar med stöd av 2 kap. 18 § regeringsformen i den lydelse bestämmelsen hade före den 1 januari 2011. Bestämmelsen fick enligt Högsta domstolen anses ge uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall. Målet rörde den s.k. gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland beträffande bl.a. fiske och fiskevård i Torne älv (jfr bl.a. NJA 1996 s. 370). Högsta domstolens avgörande innebar att staten förklarades ersättningsskyldig gentemot ett antal enskilda fastighetsägare för den ekonomiska förlust som kan ha uppkommit till följd av fiskeförbud som gällt mellan 1997 och 2010 enligt en viss förordning.s. 366
28.Slutligen i denna del ska något sägas om NJA 2015 s. 374. Målet, som avgjordes i plenum, gällde frågan om en enskild som vinner ett överklagat utmätningsmål som avser fordran på skatt, böter eller liknande har rätt till ersättning av staten för rättegångskostnader. Målet aktualiserade tillämpningen av den bestämmelse om rätt till rättvis rättegång som infördes i 2 kap. 11 § regeringsformen den 1 januari 2011. I domskälen framhöll Högsta domstolen, med hänvisning till uttalanden i förarbetena, att bestämmelsen har utformats efter mönster av artikel 6.1 i Europakonventionen och anknyter till de grundläggande principer som anges där, bl.a. att parterna ska vara likställda i processen. Domstolen konstaterade vidare det inte gjorts någon begränsning till sådana fall där prövningen avser civila rättigheter eller skyldigheter — en begränsning som finns i artikel 6.1 i Europakonventionen — och att grundlagsbestämmelsen därmed har ett vidare tillämpningsområde genom att den gäller alla rättegångar i domstol. Regeringsformens krav på en rättvis rättegång fick därför anses gälla en domstols handläggning av överklagade mål om utmätning, som har flera inslag av rättskipning.s. 366
29.Högsta domstolen konstaterade därefter att det i vissa fall skulle strida mot grundlagsbestämmelsen om den enskilde inte ges rätt till ersättning av staten för sina rättegångskostnader i ett allmänt utmätningsmål, t.ex. rörande skattefordringar. Särskilt tydligt framstod detta när det är en tredje man som dras in i ett förfarande och med framgång försvarar sin egendom mot de exekutiva åtgärder som riktas mot gäldenären. Med hänsyn till det sagda måste enligt domstolen av bestämmelsen i 2 kap. 11 § regeringsformen anses följa att en enskild som vinner ett överklagat utmätningsmål har rätt att under vissa förutsättningar få ersättning av staten för rättegångskostnader även när utmätningen sker för skattefordringar eller liknande. Domstolen var inte enig. Sju justitieråd var skiljaktiga i fråga om motiveringen. 3.4 Kort om den s.k. ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen Den kritik som under årens lopp riktats mot regeringsformens utformning har även tagit sikte på den s.k. ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 2 §.s. 366
30.Stadgandet har följande lydelse. Som tidigare berörts lyftes rättighetsregleringens utformning ut från förslaget till ny regeringsform. Fortsatt behandling av dessa frågor kom att ske i 1973 års fri- och rättighetsutredning. I betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) presenterade utredningen ett förslag som avsåg införandet av ett s.k. målsättningsstadande i 1 kap. 2 §. Efter vissa sakliga och redaktionella ändringar infördes ett sådant stadgande den 1 januari 1977.s. 367
31.Paragrafen har därefter ändrats vid två tillfällen. Genom en ändring 2002 tillkom bl.a. stycket om god miljö. Genom 2011 års reform skedde vissa språkliga och redaktionella ändringar. Vidare tillkom bl.a. formuleringen om barns rätt samt det uttryckliga omnämnandet av det samiska folket.s. 367
32.Bestämmelsen avser numera följande områden: Alla människors lika värde och den enskildes intressesfär, den enskildes välfärd, god miljö, demokrati, skydd för den enskildes privatliv och familjeliv, delaktighet och jämlikhet, barns rätt samt skyddet för det samiska folket och andra nationella minoriteter.s. 367
33.Frågan om en grundlag bör innehålla bestämmelser av detta slag var länge omdiskuterad. I förarbetena till regeringsformen anfördes emellertid att det var naturligt att också samhällsverksamhetens inriktning i vissa viktiga hänseenden kom till uttryck i författningen. En programförklaring för den samhälleliga verksamheten borde därför införas. En sådan förklaring kunde visserligen inte ges rättsligt bindande karaktär. Men detta hindrade inte att den kunde få betydelse för samhällsutvecklingen genom att ställa upp mål för statsmakternas handlande.s. 368
34.Samma uppfattning hade 1973 års fri- och rättighetsutredning, som anförde att principen att grundlagsregleringen i allt väsentligt bör ha rättslig verkan inte uteslöt att vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning fick komma till uttryck i grundlag. Utredningen föreslog därför s.k. målsättnings- eller programstadganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande grundlagsregler. Även i propositionen rörande införandet av stadgandet betonades att det inte var möjligt att i regeringsformen ta in bindande regler rörande bl.a. de sociala rättigheterna utan detta fick ske genom en ”paragraf av målsättningskaraktär”. Frågan i vad mån det allmänna lever upp till stadgandet har ansetts kunna bli föremål för enbart politisk och inte rättslig kontroll.s. 368
35.Därefter har i olika sammanhang uttalats att de program- och målsättningsstadganden som paragrafen innehåller inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrifter. Det betonas därvid att den enskilde inte på grundval av dessa kan påkalla ingripande gentemot det allmänna. Även i anslutning till de ändringar som gjordes i paragrafen 2011 framhölls detta.s. 368
36.När man tar del av dessa uttalanden kan man få intrycket av att lagstiftaren genom uttalanden i förarbetena skulle kunna bestämma om en grundlagsbestämmelse ska vara rättsligt bindande eller inte. Kan det verkligen vara så? Och vilket stöd finns i så fall för detta i regeringsformens bestämmelser om normgivning i 8 kap.? Är inte alla grundlagsbestämmelser som beslutas i den ordning som regeringsformen föreskriver rättsligt bindande?s. 368
37.Frågan är om det inte i själva verket är så att det i allt väsentligt är bestämmelsens utformning som styr i vilken utsträckning som det är möjligt att med framgång grunda en rättslig talan vid domstol på bestämmelsen. Det betyder med andra ord att det inte är lagstiftarens uttalanden i förarbetena som innebär att 1 kap. 2 § inte är ”operativ” på samma sätt som andra bestämmelser utan det är det sätt på vilket paragrafens bestämmelser formulerats. Uttryck som ”ska främjas” och ”verka för” är ju svåra att lägga till grund för en framgångsrik talan vid domstol.s. 369
38.Ibland har det dessutom hävdats att inte någon av bestämmelserna i 1 kap. regeringsformen skulle vara ”av rättsligt bindande karaktär”. Frågan huruvida en bestämmelse är rättsligt bindande framstår inte som relevant utan diskussionen bör som sagt inriktas på stadgandets närmare utformning. Detta illustreras av 1 kap. 9 § som stadgar att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska iaktta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen är utformad som en ”ska-regel” och innehåller konkretiserade krav när det gäller saklighet och opartiskhet, vilket gör den ”rättsligt operativ”. Det finns många exempel på att bestämmelsen har lagts till grund för rättsliga bedömningar.s. 369
39.Betydelsen av det sätt på vilket den aktuella paragrafen kom att utformas synes också ha stått klar för 1973 års fri- och rättighetsutredning, som i sitt betänkande angav att det ”alltså i förevarande paragraf inte [är] fråga om rättsregler (”skall-regler”) utan bara om målsättningsstadganden (”bör-regler”). Detta framgår klart av paragrafens formulering.”s. 369
40.Det förhållandet att bestämmelser av detta slag inte omedelbart grundar några rättigheter som kan utkrävas med domstols hjälp innebär ju inte att bestämmelserna saknar betydelse. Särskilt intressant i det sammanhanget är de uttalanden som gjordes i förarbetena till 2002 års ändringar av paragrafen. Där framhölls att bestämmelserna kan få rättslig betydelse som tolkningsdata vid tillämpningen av olika rättsregler.s. 369
41.Som angavs redan av 1973 års fri- och rättighetsutredning så var avsikten att bestämmelserna i 1 kap. 2 § skulle bli föremål för politisk kontroll. Av intresse är dock att det inte sällan förekommer att JO och JK åberopar 1 kap. 2 § regeringsformen i tillsynsverksamheten. Från senare år finns också ett par exempel på att Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen hänvisat till bestämmelsen i sina avgöranden.s. 369
42.Rättsfallet NJA 2014 s. 307 gällde överflyttning av vårdnaden om en åttaårig pojke som sedan ettårsåldern stadigvarande vistats i ett familjehem. Högsta domstolen fann att vårdnaden skulle flyttas över till familjehems föräldrarna. I domskälen uttalade domstolen bl.a. följande. I förarbetena till 6 kap. 2 a § uttalades att det förhållandet att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge innebär att det inte finns några andra intressen som kan gå före barnets bästa (prop. 1997/98:7 s. 103 ff.). Bestämmelsen ansluter nära till de krav som följer av FN:s konvention om barnens rättigheter från 1989 (se särskilt artikel 3 som anger att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn). Sedan 2011 anges vidare i 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Enligt vad regeringen uttalade i förarbetena till grundlagsändringen ligger den markering som stadgandet innebär väl i linje med Sveriges förpliktelser enligt barnkonventionen (prop. 2009/10:80 s. 188).s. 370
43.Som ett annat exempel kan nämnas HFD 2014 not. 65. Notisfallet gällde rättsprövning av ett beslut om s.k. bearbetningskoncessioner för gruvdrift. Något förenklat kan frågan sägas röra avvägningen mellan rennäringens och gruvverksamhetens intressen. I skälen framhöll domstolen bl.a. att enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Vidare framhölls att det i förarbetena till stadgandets ursprungliga lydelse uttalas att ordet kultur i detta sammanhang ska ges en vidsträckt tolkning och även innefatta den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt. 3.5 Avslutande synpunkter Frågan huruvida regeringsformens betydelse har ökat under senare år är naturligtvis svår att besvara. En välgrundad bedömning förutsätter rimligen att en längre tidsperiod kan överblickas. Avsikten med diskussionen i det föregående har framför allt varit att fästa uppmärksamheten på ett antal fall där regeringsformens olika bestämmelser har tillämpats eller på annat sätt åberopats av domstolarna. Och även om det som där anförts inte kan tas till intäkt för några bestämda uttalanden om ett ökat genomslag för regeringsformen så finns det nog ändå underlag för att tala om en tydlig tendens till en sådan utveckling.s. 370
44.Avgörandena från Högsta domstolen i det s.k. manga-målet och i målet rörande ideellt skadestånd vid avregistrering av svenskt medborgarskap framstår som mycket centrala i en sådan utvecklingstendens. Detsamma kan sägas när det gäller målet om ersättning för rättegångskostnader i utmätningsmål där bestämmelsen om rättvis rättegång i 2 kap. 11 § regeringsformen var av avgörande betydelse för bedömningen. Men även det förhållandet att domstolarna i sina domskäl hämtar argument från 1 kap. 2 § är mycket intressant.s. 370
45.När det gäller den sistnämnda frågeställningen kan man undra om tendensen att i ökad grad hänvisa till 1 kap. 2 § regeringsformen kan ha att göra med att rättstillämpningen i allt högre grad kommit att avse proportionalitetsbedömningar och andra avvägningsfrågor. Vid sådan rättslig prövning är det ofta en öppen fråga vilka argument som kan vara aktuella att väga in vid bedömningen. Det kan då ligga nära till hands för domstolarna att åberopa argument som har sin förankring i 1 kap. 2 § regeringsformen eftersom den paragrafen innehåller vissa — av riksdagen fastställda — särskilt viktiga mål eller riktlinjer för den samhälleliga verksamheten som lagstiftaren dessutom gett grundlagsstatus.s. 371
46.Slutsatsen kan alltså inte bli annan än att den utveckling som Thomas Bull redovisat i sin artikel från 2013 har befästs ytterligare genom de exempel som här berörts. Sammantaget finns det därför anledning att instämma i Bulls uppfattning att regeringsformen tycks ha fått nytt liv.s. 371