För en vidare diskussion av detta se Torp, Eivind, Renskötselrätten och rätten till naturresurserna — om rättslig reglering av mark- och resursanvändningen på renbetesmark i Sverige, Tromsø 2008, s. 48 ff. 1 4 År 1898, 1928 och 1971. 15 Bengtsson, Bertil, Samerätt, Stockholm 2004, s. 38 och Torp, Eivind, The legal basis of Sami reindeer herding rights in Sweden, Arctic Review on Law and Politics, vol. 4, 1/2013 p. 42–60. 16 Upphävda paragrafer ej medräknat. 1 7 SFS 1947:225 56 §. Det var alltså nyttigheten som sådan som kunde upplåtas även om det är närliggande att tänka sig att en upplåtelse av sådana nyttigheter i vissa fall också påverkade markområdet. 18 Se SOU 1968:16 s. 19 och 206 ff. 19 Se SOU 1968:16 s. 18 f. samt jfr 12 och 13 §§. 20 Prop. 1971:51 s. 131 ff. 21 Regeringen påpekade att reglera om nyttjanderättsupplåtelser till viss del hade ändrats sedan 1928 års lag. Se härom prop. 1971:51 s. 132 och 134. 22 Prop. 1971:51 s. 132. 23 Prop. 1971:51 s. 133. Av visst intresse i sammanhanget är att regeringen anför att ”liksom gäller f.n. bör samerna alltså vara skyldiga att tåla…” vilket skapar ett felaktigt intryck av att regeringens förslag inte innebar en liberalisering av bestämmelserna om markupplåtelser. 24 JoU 1971:37 s. 47 och motion 1971:1367. 25 Ett undantag från denna huvudregel föreligger dock: sameby har rätt att upplåta rätt till jakt och fiske för husbehov utan avgift för tidigare medlem av sameby. Jfr 31 § 2 st. RNL. 26 I den aktuella bestämmelsen används formuleringen ”på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition”, jfr 32 § RNL. 2 7 32 § RNL 28 Jfr 32 § 2 st. RNL. 29 Jfr 34 § 1 st. RNL. 30 Jfr 34 § 2 st. RNL. 31 Jfr 99 § 3 st. RNL. 32 Jfr 32 § 2 st. RNL. 33 RÅ 1999 not. 234. Observatoriebyggnaden skulle uppföras för vetenskapliga syften. 34 Regeringsbeslut 2007-01-11, dnr Jo2006/1589. 35 Prop. 1971:51 s. 132 och JoU 1971:37 s. 47. 3 6 Se exempelvis RÅ 2003 not. 70 och RÅ 2003 not. 191. Vad gäller riksdagens beslut om restriktivitet i frågor om exploatering av fjällområdet se 4 kap. 5 § MB. 37 Prop. 1986/87:58 s. 45 ff. 38 Se SOU 2005:17 för en närmare redogörelse kring detta. 39 Se RÅ 1992 ref. 14. Regeringen har utsedd en utredning som bl.a. skall överväga möjligheten att avskaffa den dubbla jakträtten, jfr dir. 2012:77. 40 Se RÅ 2009 not. 159. 41 Se RÅ 2003 not. 64, RÅ 2004 not. 143 och RÅ 2004 not. 147. 42 Jfr RÅ 2008 not. 110. 43 Jfr 15 § RNL där det framgår att det är sameby som för medlemmarnas gemensamma behov nyttjar byns betesområde för renbete och 10 § om att sameby företräder medlemmarna i frågor som rör renskötselrätten eller medlemmarnas intressen inom rennäringen i övrigt. 44 Jfr 33 § RNL. 4 5 SOU 1968:16 s. 18, Förslag till lag om rennäring, 11 § 2 st. Se även motion 1971:1367. 46 SOU 1968:16 s. 210–211. 47 Termen används såväl i betänkandet (SOU 1964:16) som i propositionen (1971:51). 48 Prop. 1971:51 s. 7, Förslag till rennäringslag, 32 §. 49 JoU 1971:37 s. 48. 50 RÅ 2008 not. 110 och RÅ 2008 not. 111. 51 Se RÅ 2003 not. 70, RÅ 2003 not. 133 och RÅ 2003 not. 191. Att fullt ut klarlägga de rättsliga ställningstaganden som ligger under dessa beslut kompliceras av att länsstyrelserna ofta hanterar frågan om olagligt uppförda byggnader i fjällområdet som avslag på ansökan om upplåtelse. Flera mål har således påbörjats genom en uppmaning från länsstyrelsen om att avlägsna olovligt uppförda byggnader från områden där upplåtelse saknas. I fall den som mottar uppmaningen inkommer med besvär över länsstyrelsens beslut hanterar länsstyrelserna detta som en ansökan om upplåtelse som i de flesta fall avslås. 52 MÖD 2007:35. 53 Se RÅ 2010 not. 35. 5 4 Se bl.a. Östersundsposten 2011-07-02. 55 Östersundsposten 2010-06-24. Se även JK 3823-00-21, beslutsdatum 2002-06-27. 56 Se härom i SOU 2005:116 s. 202 ff. 57 Jfr 5 § 1928 års renbeteslag. 58 Enligt andra stycket samma bestämmelse kan upphävandet begränsas till att avse viss tid eller vissa i renskötselrättens ingående befogenheter. 5 9 I lagförslaget från kommittén nämndes dock gruvverksamhet som ett typexempel på ett intresse som kan vara aktuellt för beslut om upphävande av renskötselrätten, jfr SOU 1968:16, s. 70 ff. 60 Se exempelvis RÅ 2010 not. 31. 61 Jfr 1 kap. 9 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 62 Se även NJA 1979 A 2 och NJA 1981 s. 610. 63 Se RÅ 1999 not. 234, RÅ 2010 not. 31 och RÅ 2010 not. 62. 64 Prop. 1985/86:3 s. 9–10. 65 Jfr Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, Uppsala 2012, s. 136. 6 6 Jfr 3 kap. 6, 7 och 8 §§ MB. 67 För en vidare diskussion se Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt — miljöbalken, Uppsala 2007, s. 43 ff. 68 Se 4 kap. MB. 69 Se 3 kap. MB. 70 Förutom 3 kap. 5 § innebär även 3 kap. 6 § ett viss skydd för rennäringen med tanke på att vissa naturområden i kombination med viss bebyggelse kan representera ett område med särskilda kulturvärden. 71 Prop. 1985/86:3 s. 57. 72 Prop. 1985/86:3 s. 57. 73 Prop. 1985/86:3 s. 160. 7 4 Prop. 1985/86:3 s. 160–161. 75 Prop. 1986/86:3 s. 155. Se även Bengtsson (2007) s. 47. 76 Det har exempelvis ansetts att lagstiftaren genom att välja så diffusa begrepp bäddar för tolkningsproblem och bristande förutsebarhet i den praktiska tillämpningen av bestämmelsen, se Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, Uppsala 2012, s. 143. 77 Se Bengtsson (2007) s. 46 och 67. 78 Prop. 1985/86:3 s. 161. 79 Prop. 1985/86:3 s. 161. 8 0 Skyddet av förutsättningarna för rennäringen är på inget sätt unikt: tillsvarande bestämmelser finns för jordbruk, skogsbruk, fiske och för anläggningar för industriell produktion, jfr 3 kap. 4, 5 och 8 §§ MB. 81 Prop. 1985/86:3 s. 161. 82 Det är i sammanhanget värt att notera att områden som är av riksintresse, skall skyddas mot åtgärder som enligt första stycket påtagligt kan försvåra näringens bedrivande. Det innebär att en ansökan om en åtgärd kan avslås ifall beslutsmyndigheten konstaterar att det föreligger en risk för att åtgärden påtagligt kommer att försvåra näringens bedrivande. 83 Lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 84 Se prop. 1987/88:69 s. 23–25. 85 Jfr 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 86 Beslut 2002-12-05 miljö- och byggnämnden Kiruna kommun. 8 7 Beslut 2003-10-16 miljö- och byggnämnden Kiruna kommun. Länsstyrelsen hade i yttrande till kommunen avstyrk markupplåtelse och bygglov, se härom Länsstyrelsen i Norrbotten, dnr 403-24134-03, 2004-12-03. 88 Länsstyrelsen i Norrbotten, dnr 403-24134-03, 2004-12-03 89 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-24134-03, 2004-12-03. 90 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-24134-03, 2004-12-03 och dnr 403-1040-03, 2003-11-28. 91 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-1040-03, 2003-11-28 och dnr 403-24134-03, 2004-12-03. 92 Länsstyrelsen i Norrbotten dnr 403-24134-03. 9 3 Länsrätten i Norrbotten mål nr 2455-03. Två ledamöter i länsrätten var skiljaktiga och ansåg att målet borde återförvisas till länsstyrelsen. 94 Kammarrätten i Sundsvall mål nr 2319-2320-05, 2007-04-05. 95 Kammarrätten lade till grund för sina bedömningar att Jordbruksverket hade angett att en flyttled för renar markeras med en bredd om 600 meter men att detta varierar beroende på terräng, väderförhållande och dylikt. 96 Boverket, yttrande 2009-01-28 dnr 10110-4388/2008. 9 7 RÅ 2010 not. 6. 98 Rent konkret gällde detta alltså kännedom om innehållet i 94 § RNL. 99 Jfr mål nr M 2073-07, Östersunds tingsrätt där ett viltstängsel om 15 ha inte ansågs innebära avsevärd olägenhet för renskötseln även om domstolen gjorde bedömningen att åtgärden dels skulle göra området obrukbart för renskötsel, dels att ytterligare ett område (något större) möjligen skulle falla bort som betes- och trivselområde för rennäringen. 100 Koncessionsområde omfattar ca 22 ha men gruvverksamhet beräknas omfatta 50 ha. 101 Bergstaten dnr 22-790-06, 2007-02-12. 102 Jfr Bergstaten dnr 22-790-06 (2007-02-12), regeringen N2007/3228/FIN (200712-06), RÅ 2010 not. 31. 103 Bergstaten dnr 22-790-06 (2007-02-12). 1 04 Bergstaten dnr 22-790-06 (2007-02-12). 105 Regeringsbeslut N2007/3228/FIN (2007-12-06). Bergstaten har tidigare konstaterat att miljökonsekvensbeskrivning vid gruvetableringar ofta har ”påtagliga brister vad gäller påverkan på renskötseln”, jfr MKB för renskötsel vid gruvetableringar, Jordbruksverket, 2005. 106 Även Naturvårdsverket och Sametinget gjorde bedömningen att beslutet skulle upphävas, bl.a. med hänvisning till bestämmelserna om riksintresse, Regeringen N2007/3228/FIN (2007-12-06). 107 Regeringen N2007/3228/FIN (2007-12-06). 108 RÅ 2010 not. 31. 109 RÅ 2010 not. 31. Ett annat förhållande av intresse är att regeringen i det aktuella ärendet hade fattat beslut utan att man gett samebyn möjlighet att yttra sig över inhämtade yttranden. Detta var enligt HFD inte grund för att upphäva regeringens beslut eftersom domstolen ansåg att det saknades grund för att anta att kommunikation med samebyn skulle ha lett till att ärendet skulle ha fått en annan utgång. Rent allmänt finns det stöd för att samebys ställning som sakägare i mål enligt 3 kap. 5 § miljöbalken är svagare än vad som är fallet i tidigare refererade mål enligt 32 § RNL där HFD i flera fall har upphävt regeringens beslut med hänvisning till brist i kommunikationsskyldigheten. 1 10 Prop. 1985/86:3 s. 155. 111 Prop. 1985/86:3 s. 161. 112 HFD refererar i detta sammanhang till prop. 1987/88:69 s. 23–25. 1 13 Prop. 1987/88:69 s. 24. 114 Prop. 1987/88:69 s. 234. 115 Prop. 1985/86:3 s. 161. 116 Prop. 1985/86:3 s. 161. 117 Prop. 1987/88:69 s. 24. 1 18 Försäljningen genomfördes trots att området tidigare hade återköpts av staten just mot bakgrund av rennäringens behov: avvittring i Härjedalen hade som bekant försatt renskötseln i en mycket besvärlig situation. 119 Punkt 13 köpeavtal, Statens fastighetsverk dnr 234-522/03. 120 Regeringsbeslut 2008-03-27, M2006/3970/F/P. 121 Regeringen kommenterar inte att samebyn i alla inlagor har dokumenterat områdets betydelse för rennäringen. 122 RÅ 2010 not. 62, aktbilaga 57. 1 23 Aktbilaga 12, dnr M2006/3970/F/P. 124 Regeringsbeslut 2008-03-27, dnr M2006/3970/F/P. 125 HFD:s ställningstagande i denna fråga ger grund till närmare reflexioner kring vad som avses med begreppet miljöpåverkan. 126 I samrådshandlingarna i planbeskrivningen gjordes beskrivningar av vissa miljökonsekvenser men inga av dessa rörde rennäringen. 127 Domstolen hänvisade till RÅ 1975 ref. 118, jfr särskilt yttrande av regeringsrådet Petrén. 128 Sametinget, yttrande 2007-02-27, aktbilaga 8. 1 29 Regeringsbeslut 32, 2010-04-29, yttrande till Regeringsrätten. 130 Härjedalens kommun, kommunstyrelsens yttrande 2007-06-13, aktbilaga 12. 131 HFD 2012 not. 27. 132 RÅ 2006 ref. 1 rör visserligen riksintressebestämmelserna men det är förfarandet kring hur handlingar har kommunicerats som skall anses ha prejudikatvärde i målet. 133 För en närmare redogörelse om grunden till samernas rätt till renskötsel se Torp, Eivind, Renskötselrättens grunder, SvJT 2012 s. 706 ff. 1 34 Renbetesområdet i Sverige är alltså inte geografiskt fastlagt. Jfr 3 § RNL. 135 De under senare åren mest uppmärksammade domstolsprocesserna beträffande samernas rättigheter har rört just frågan om samernas rätt till renskötsel på privatägt mark. Jfr T 58-96 Hovrätten för Nedre Norrland och NJA 2011 s. 109. 136 För en vidare diskussion av de rättsliga följderna av detta se Bengtsson, Bertil, Samerätt, Stockholm, 2004, s. 54 ff. 137 Se Renskador i plant och ungskog — en litteraturöversikt och analys av taxeringsmetod, Skogsstyrelsen rapport 2007:6. 138 Se SOU 2001:1 s. 230 och Effekter av skogsbruket på rennäringen — en litteraturstudie, Skogsstyrelsen rapport 2008:18. 139 Se Mattsson, Leif, Relationen skogsbruk — renskötsel. Om framväxten av en markanvändningskonflikt, SLU 1981 och Relationen skogsbruk — renskötsel. Om skogstillståndet och föränderlighet i ett ”harmoniområde” och ett ”konfliktområde”, SLU 1983. 140 SFS 1990:1379 och SFS 1993:553. Jag vill i detta sammanhang påminna om att regler om hänsyn till rennäringen i viss utsträckning även fanns tidigare, jfr Skogsstyrelsen, Allmänna råd (SKSFS 1982:2) och (SKSFS 1986:6). 141 SFS 2010:930. 142 Jfr 31 § skogsvårdslagen. 143 Jfr 20 § skogsvårdslagen. 144 Jfr 16 § skogsvårdslagen. 1 45 SKSFS 2011:7, 4 kap. 3 §. 146 16 § skogsvårdslagen. 147 18 b § skogsvårdslagen. 148 18 b § 3 st. skogsvårdslagen. 149 13 b § skogsvårdslagen. 150 Skogsstyrelsen, Meddelanden 5/2011, s. 19 f. 151 I utgångspunkten var regionchefen ställt under åtal av åklagare men riksåklagaren förklarade att åtalet skulle nedläggas. 152 Kammarrätten i Sundsvall mål nr 1349–1355-2000. 1 53 21 § har upphävts genom lag (2010:930). 154 Jfr 21 § skogsvårdslagen. 155 Skogsstyrelsen, Meddelanden 5/2011, s. 19. 156 Samerättsutredningen (1982–1991) lämnade förslag om grundlagsreglering av samernas ställning som urbefolkning, jfr SOU 1989:41 s. 122 f., men regeringen har inte ansett att en sådan markering är nödvändigt, jfr prop. 1992/93:32 s. 30 f. 157 Prop. 2009/10:80 s. 190. 158 Prop. 1993/94:117 s. 22. 159 1 kap. 2 § lag (1976:871). 160 Prop. 1975/76:209 s. 138. 161 Jfr Bengtson, Bertil, Samerätt, Stockholm 2004, s. 15. 1 62 För en närmare redogörelse av innebörden av lagändringen se Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, Stockholm, 2012 s. 30– 31. 163 Se exempelvis NJA 2011 s. 109, T 58-96 Hovrätten för Nedre Norrland, T 97704 Östersunds tingsrätt. 164 Frågan om svensk anslutning till ILO-konvention nr 169 utreddes av en offentlig utredning under åren 1997–1999, jfr SOU 1999:25. Därefter har frågan ”bearbetats” inom regeringen. 165 SOU 1986:36, 1989:41 s. 269 ff. och SOU 1999:25 s. 48. 166 Prop. 1992/93:32 s. 102 ff. 167 Det samlade antal vindkraftverk var i utgångspunkten ca 400. 168 Miljödomstolen, Östersunds tingsrätt M 145-10 s. 40. 1 69 Mark- och miljööverdomstolen, Svea hovrätt M 824-11. 170 Beträffande domstolarnas förhållningssätt till internationella konventioner och svensk rätt se RÅ 1996 ref. 97, RÅ 2010 not. 31. 171 Bertil Bengtsson har uttryckt sin inställning på följande vis: ”Rennäringen och yrkesfisket utgör hårt trängda näringar, som här [genom införandet av den aktuella bestämmelsen] får ett välbehövligt stöd” men tillade för säkerhets skuld ”— vad det nu kan betyda i praktiken.” Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt — miljöbalken, Uppsala 2007, s. 47. 172 Prop. 1997/98:45 s. 243. 1 73 Se SOU 1989:41, SOU 1999:25, SOU 2006:14 s. 508, samt Nordisk samekonvention — Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppen, avgitt 27. oktober 2005.
Hänvisas från p. 1 (s. 123)
1.Rennäringslagen kan sägas vara en skötsellag, vars huvuduppgift är att reglera olika förhållanden i anslutning till rennäringens bedrivande. För att bättre förstå lagens struktur och det bakomliggande ändamålet med lagen kan det vara värt att ta vägen om den första renbeteslagen från 1886. Ett viktigt syfte med 1886 års lag var att rättsligt reglera förhållandet mellan två konkurrerande näringar — jordbruk och renskötsel — som i viss utsträckning gjorde anspråk på samma markområden. Förutom att reglera var och när renskötsel fick utövas, alltså på vilka markområden och till vilka tider, rör de flesta bestämmelserna i lagen de olika parternas rättigheter och skyldigheter: 12 av inalles 26 paragrafer rör frågan om skada och rätt till ersättning vid skada. Flertalet av dessa rör frågan om rennäringens skada på jordbruksmark, men åtminstone en bestämmelse rör frågan om skydd av renskötseln (17 § om samers rätt till ersättning ifall någon olovligen fäller eller misshandlar deras renar). Därnäst innehåller lagen bestämmelser om samernas skyldigheter gentemot vissa myndigheter samt vissa myndigheters befogenheter i förhållande till samernas renskötsel. 1886-års lag innehåller således dels bestämmelser som rör samernas rättigheter till delar av territoriet, dels bestämmelser som rör förhållandet mellan samerna och offentliga myndigheter, dels bestämmelser som rör förhållanden mellan två parter. Lagen innehåller således bestämmelser av offentligrättslig, förvaltningsrättslig och civilrättslig karaktär. Denna ordning för den rättsliga regleringen av samernas renskötsel har lagstiftaren behållit när lagen därefter har skrivits om vid tre tillfällen. Den nuvarande rennäringslagen (RNL) bygger således på samma rättsliga överväganden och har i all huvudsak samma struktur som 1886 års lag. I RNL är inslaget av förvaltningsrättslig reglering emellertid betydligt större än det var i den tidigare lagstiftningen: lagen innehåller idag 101 paragrafer.s. 123
2.Ren allmänt kan det sägas att den rättsliga regleringen av rätten till renskötsel i sig innebär ett viss skydd av rättigheten, exempelvis regleringen av vem som får utöva rätten. Flera bestämmelser i rennäringslagen kan ur ett sådant perspektiv anses innebära ett visst skydd för renskötseln trots att bestämmelserna egentligen reglerar befogenhet att göra intrång i renbetesmarkerna. I vilken utsträckning sådana bestämmelser innebär ett faktisk skydd eller ej, beror till viss del på hur bestämmelserna tillämpas. Jag skall strax återkomma till detta. Det som är av intresse i detta sammanhang är de rättsregler som innebär ett skydd av renskötseln som sådan. Bestämmelser som kan anses innebära ett skydd för den enskilde renägaren — exempelvis 92, 93 och 94 §§ RNL om ersättning för skada av ren, om förbud mot lösa hundar och förbud mot bland annat att skrämma renar eller stänga flyttningsled — är av mindre intresse i mitt perspektiv. Sådana frågor kommer därför inte att behandlas här. 2.1 Frågan om upplåtelse av mark och vatten Eftersom renskötsel är en näring som kräver tillgång till stora markområden är det av intresse att klargöra vilket rättsligt skydd renbetesmarkerna har mot annat nyttjande som gör det svårare eller omöjligt att nytta marken för renskötsel. En viktig fråga i detta sammanhang är hur reglerna om upplåtelse av nyttjanderätt till mark och vatten i renbetesområdet är utformade. I det följande skall först klargöras vad rättsreglerna om nyttjanderättsupplåtelser innebär, därnäst hur reglerna tillämpas av beslutsmyndigheter och domstolar.s. 124
3.I den tidigare lagstiftningen var utgångspunkten att upplåtelse inte fick ske om marken användes för renskötsel eller om marken nyttjades av samerna utifrån andra rättigheter som ingår i renskötselrätten. I 56 § 1 st. i 1928 års renbeteslag hette det att de områden som ”blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisade” inte får upplåtas till annan. Skulle det ändå ske vore upplåtelsen ogill. Enligt 2 st. samma paragraf kunde ”bete, slåtter, grustäkt eller därmed jämförlig nyttighet” upplåtas åt annan under förutsättning dels att nyttigheten i fråga inte nyttjades av samerna, dels att det kunde ske utan intrång eller skada för renskötseln.s. 124
4.Nuvarande regler för upplåtelse är i flera avseende mera liberala. Visserligen föreslog den kommitté som utredde frågan att upplåtelse av mark och vatten skulle begränsas till nyttjanderätt till jakt och fiske och i övrigt där det krävdes för den allmänna samfärdseln och att renskötseln inte skulle behöva vika för annat än i de fall som var särskilt angivna i lagen, men regeringen intog en annan inställning i frågan. Som en allmän utgångspunkt ansåg regeringen att bestämmelsen skulle ändras så att ändamålet utvidgades till att avse alla slags upplåtelser. Regeringens förslag, som sammanfaller med nu gällande lagstiftning, var således att upplåtelse inte borde begränsas vad gäller syftet och att särskilda skäl därför inte skulle anges i lagen. Vad gäller frågan om vad som skulle kunna anses vara av ”avsevärd olägenhet för renskötseln” anger regeringen ändå att bestämmelsen ”endast gälla [för] mindre omfattande nyttjanderättsupplåtelser som inte medför skada för renskötseln”.s. 125
5.Samerna skulle enligt regeringen vara skyldiga att tåla smärre olägenheter, utan att man konkretiserade vad som menades med uttrycket. I samband med riksdagens behandling av propositionen framkom heller inget klargörande beträffande detta. En motion om att samerna skulle ges vetorätt i ärenden som rörde upplåtelser avvisades av Jordbruksutskottet.s. 125
6.Rent allmänt är det så att de rättigheter som enligt bestämmelserna i rennäringslagen tillkommer samerna eller sameby inte kan upplåtas till någon annan. Rättighetshavaren saknar ganska enkelt rätt att upplåta sina rättigheter till någon annan. Enligt 33 § RNL har regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att besluta om upplåtelse av nyttjanderätt. Av 2 § rennäringsförordningen framgår att frågan om upplåtelse prövas av länsstyrelsen om inte annat är särskilt föreskrivet. På statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen får nyttjanderätt av mark och vatten upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.s. 125
7.Upplåtelse av rätt till jakt och fiske — rättigheter som alltså ingår i renskötselrätten — får ske endast om det är förenligt med god viltoch fiskevård och det kan ske utan besvärande intrång i den rätt samerna har till jakt och fiske enligt 25 §. Upplåtelse som ej avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning skall ske mot avgift om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Medel som inkommer genom avgift skall fördelas mellan samefonden och sameby som berörs av upplåtelsen. Ifall upplåtelsen avser tillgodogörande av naturtillgångar skall staten utge ersättning för den skada eller olägenhet för renskötseln som upplåtelsen medför. Beslut om upplåtelse får överklagas hos regeringen. Bestämmelserna lämnar inga klargöranden beträffande i vilka fall en upplåtelse skall anses medföra ”avsevärd olägenhet för renskötseln”. Frågan om, och i så fall på vilket sätt, samebyarna skall involveras i beslutsprocessen om upplåtelse, framgår inte av bestämmelserna i annat fall än då det rör frågan om upplåtelse av hela fisket i visst vatten: det får endast ske om berörd sameby medger detta. Mot denna bakgrund är det av intresse att klargöra dels hur uttrycket ”utan avsevärd olägenhet för renskötseln” har tolkats av myndigheter och domstolar, dels vilka möjligheter rennäringen har att lämna synpunkter vid beslut om upplåtelser.s. 126
8.Vid tillämpning av bestämmelserna om upplåtelser har det t.ex. inte ansetts medföra avsevärd olägenhet för renskötseln att renbetesmark har upplåtits för uppförande av en observatoriebyggnad med tillhörande väg, kraftledning och där vattentäkt och avlopp skulle anläggas i anslutning till byggnaden och med tillhörande rätt att nyttja området i anslutning till byggnaden. I det aktuella målet ansåg samebyn att upplåtelsen skulle innebära avsevärd olägenhet för renskötseln. I ett annat mål har regeringen som utgångspunkt för sitt ställningstagande anfört att ”regeringen har att ta ställning till om själva upplåtelsen är förenlig med gällande lagstiftning, inte omfattningen eller ytan av ansökan”.s. 126
9.Ett sådant ställningstagande kan anses vara i mindre god överensstämmelse med vad som anförs i förarbetena med tanke på att det där klargörs att bestämmelsen endast gäller mindre omfattande nyttjanderättsupplåtelser.s. 126
10.I mål där upplåtelse av nyttjanderätt av mark och vatten har avslagits av regeringen — vilka efter överklagan senare har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) — har regeringens beslut främst motiverats utifrån riksdagens påpekanden om restriktivitet vad gäller etableringar i fjällområdet och i mindre grad efter prövning av frågan om eventuell olägenhet för renskötseln.s. 127
11.Vad gäller beslut om upplåtelse av jakt har denna typ av beslut kommit att kompliceras sedan staten 1986 intog ett nytt ställningstagande vad gäller frågan om vilka befogenheter som tillkommer staten som markägare. Sedan dess är statens inställning att staten har jakträtt på fastigheter som tillhör staten. Det innebär att staten anser att det utöver den jakträtt som staten har tillerkänt samerna enligt RNL, föreligger ytterligare en jakträtt som staten har i kraft av sin äganderätt. Vid beslut om upplåtelse av jakt uppstår därmed jakträtt för två parter som kan utöva sin rätt inom samma geografiska område vilket kan leda till omfattande besvär. Enligt 3 § rennäringsförordningen skall rätt till småviltsjakt och handredskapsfiske på statens mark ovan odlingsgränsen upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige om inte någon olägenhet av betydelse uppkommer för rennäringen. Detta innebär att det ofta uppstår meningsskiljaktigheter kring tolkningen av uttrycket ”olägenhet av betydelse” och ifall ett beslut om avlysning av småviltsjakt på upplåtit område är nödvändigt. Beslut om upplåtelse av jakt och fiske får enligt 99 § RNL endast överklagas av sameby.s. 127
12.I och med att frågan om upplåtelse av mark och vatten berör områden som i utgångspunkten är avsatt för renskötsel blir rennäringen part i ärenden om upplåtelse. Det är emellertid samebyn som blir part och inte varje enskild medlem av samebyn trots att renskötselrätten tillkommer medlemmarna av samebyn. I sådana ärenden visar det sig dock att regeringen i flera fall inte behandlar samebyarna som sakägare. Detta kan ha sin bakgrund i hur bestämmelserna om upplåtelse är utformade: av bestämmelserna framgår inte tydligt vilka skyldigheter beslutsmyndigheterna har vad gäller kommunicering. I det ursprungliga lagförslaget förhöll det sig emellertid annorlunda. Där var det inskrivit i bestämmelsen att berörd sameby skulle höras. I utredning framförde de sakkunniga bland annat följande skäl för detta: ”För att betona vikten av att vid sådana upplåtelser nödig hänsyn tages till de samiska intressena uttalas redan i denna principförklaring att upplåtelserna skall ske ’efter hörande av berörda renbyar’.” Lagförslaget från utredningen kom i stora delar att ändras. Så även den aktuella bestämmelsen som ganska enkelt togs bort i regeringens proposition. I samband med riksdagens behandling av propositionen underströk emellertid Jordbruksutskottet vikten av att berörd sameby skulle beredas tillfälle att yttra sig i ärenden om upplåtelse innan beslut om detta fattas. Utskottet förutsatte att så skulle ske utan att särskild bestämmelse om detta skulle behöva infogas i lagtexten. Utskottets antagande i denna del har alltså visat sig vara felaktigt.s. 127
13.I vissa mål har HFD, med hänvisning till bestämmelserna i 7 kap. 2 § RF om kommunikationsplikten, upphävt beslut om upplåtelse ifall berörd sameby inte hade beretts möjlighet att yttra sig innan regeringen fattade beslut i ärendet. Att ett ärende inte har kommunicerats med berörd sameby har däremot inte ansetts utgöra sådant fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången av målet ifall ansökan om upplåtelse har avslagits.s. 128
14.En sameby anses däremot sakna talerätt i mål som rör anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (MB) (anmälan för samråd) när beslutet i målet inte innebär några rättigheter för anmälaren och där anmälan kommer att leda till ett nytt ärende om markupplåtelse. I det senare ärendet blir samebyn sakägare. Man bör notera att länsstyrelsen är beslutsmyndighet i båda ärendena. En beslutsprocess i en sakfråga som rör upplåtelse av renbetesmark kan således påbörjas utan att den berörda samebyn har rätta att yttra sig i frågan. De efterföljande besluten i det aktuella ärendet antyder att förfarandet kan leda till rättsliga problem för samebyarna.s. 128
15.Från samernas sida har det under relativt lång tid uttrycks önskemål om att samebyarna skall få mer att säga till om i frågor om upplåtelse. Kravet har framsatts bland annat mot bakgrund av att det i flera fall har visat sig att länsstyrelserna har missbrukat sin rätt till att besluta om upplåtelser, framför allt vad gäller upplåtelse av rätt till fiske som mer eller mindre systematiskt har använts som gåva från myndigheten till högre tjänstemän i samband med deras pensionering. För närvarande föreligger emellertid inget förslag om ändring i nu gällande regelverk.s. 129
16.Sammanfattningsvis kan det konstateras att beslutsmyndigheten och berörd sameby typiskt sett gör olika bedömningar vad gäller frågan om i vilken utsträckning renskötseln påverkas av ett beslut om upplåtelse av mark och vatten. Bestämmelserna om upplåtelse av mark och vatten har — sett ur rennäringens perspektiv — försvagats genom 1971 års lagstiftning, dels genom att antalet beslut om upplåtelser har ökat, dels genom att beslutsmyndigheten ofta underlåter att kommunicera med berörd sameby i sådana ärenden. 2.2 Frågan om renskötselrätten upphävande I 26 § RNL finns bestämmelser om renskötselrättens upphävande. Bestämmelsen har visserligen inte tillkommit för att skydda rennäringen men är ändå av intresse i detta sammanhang eftersom de rättsliga förutsättningarna för renskötselns bedrivande berörs av bestämmelsen. Enligt bestämmelsen kan regeringen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde när området behövs för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen. Ifall regeringen meddelar ett förordnande enligt 26 § kan regeringen enligt 27 § föreskriva om åtgärder för att motverka skada eller olägenhet för renskötseln. Ifall ett upphävande av renskötselrätten medför skada eller olägenhet för renskötseln eller för sådan rätt till jakt och fiske som avses i 25 §, utgår enligt 28 § ersättning för detta.s. 129
17.Även om olika former av intrång i renbetesmarkerna får anses vara vanligt förekommande är det sällan att frågan om upphävande av renskötselrätten aktualiseras. Det föreligger således få mål där bestämmelserna i 26, 27 eller 28 §§ har tillämpats.s. 129
18.Det bör särskilt observeras att 26 § endast är tillämplig ifall det rör sig om ett ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen. Detta innebär inte att ändamål som inte redovisas i 2 kap. expropriationslagen inte kan leda till intrång i rennäringen. Av 2 kap. 4 § 2 st. expropriationslagen framgår exempelvis att gruvdrift har undantagits från lagen. Vid beslut om exploatering av renbetesmark för gruvverksamhet — vilka i de flesta fall innebär att renskötselrätten för aktuellt område blir utan faktiskt innehåll — tillämpas främst miljöbalkens och minerallagens bestämmelser.s. 129
19.Renskötselrätten kan även upphävas enligt bestämmelser i lagen om vattenverksamhet. Av NJA 1979 s. 1 framgår att ifall renskötselrättens upphävts med stöd andra bestämmelser än 26 § RNL så kan bestämmelserna i 28 § vara vägledande för fördelning av ersättning vid skada eller olägenhet.s. 130
20.I vissa mål enligt plan- och bygglagen, eller mål om upplåtelse av renbetesmark enligt 32 § RNL, har samebyar i sina överklaganden anfört att den aktuella åtgärden eller upplåtelsen har så negativa följder för rennäringen att målet egentligen borde prövas enligt bestämmelserna i 26 § RNL om upphävande av renskötselrätten. Samebyarnas yttrande i detta avseende ledde inte till någon ändring i domstolarnas prövning av målen men markerar att man inom rennäringen bedömde skadeverkan av de aktuella intrången som långt allvarligare än vad beslutsmyndigheterna och domstolarna gjorde. Beslut som innebär att ett markområde inte kan nyttjas av rennäringen behöver således inte ha föregåtts av ett beslut om upphävande av renskötselrätten enligt 26 §.s. 130