En möjlig illustration är NJA 1995 s. 84 där Högsta domstolen konstaterar att den bestämmelse som åberopats ”tillkommit på tillskyndan av Lagrådet” och därefter noggrant redovisar vad Lagrådet angett för skäl till att bestämmelsen föreslagits, och till sist underlåter att tillämpa bestämmelsen genom att utförligt referera vad Lagrådet anfört. Jfr Sterzel, F, Lagrådet och engångsskatten i Om våra rättigheter III, Stockholm, Allmänna förlaget [distr] 1987, (Rättsfondens skriftserie 18).
Hänvisas från p. 5 (s. 321)
1.Lagrådet har diskuterats ingående. Ett vanligt argument är att Lagrådets ställning bör stärkas. Flera skäl anförs. Den granskning som Lagrådet kan utföra är ofullständig, dess yttranden är inte bindande och det finns undantagsbestämmelser som medför att inte alla lagförslag granskas. I anslutning till detta har såväl grundlagsändringar som utökade kansliresurser föreslagits.s. 320
2.Under rubriken normkontroll diskuteras Lagrådets betydelse för maktdelningsfrågor och möjliga reformers demokratiska implikationer. Bakgrunden är att granskningen skall avse hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, vilket innebär att kontrollen skall omfatta hur förslagen förhåller sig till EG-rätten och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Kritiken är här att Lagrådet saknar vetorätt och formell makt att påverka förslagens utformning, vilket uppfattas som otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Frågan är med andra ord om Lagrådet bör kunna hindra att riksdagen stiftar lagar som utmanar grundläggande fri- och rättigheter, d.v.s. gränsdragningen mellan rätt och politik.s. 320
3.Beträffande normkontrollen har hävdats att Lagrådet bör ersättas av en författningsdomstol med makt att underkänna lagstiftning som inte uppfyller konstitutionella krav. Förebilder finns i flera länder, men också lämpligheten av att introducera en sådan lösning i svensk miljö är omdebatterad. Beroende på utgångspunkt kan en författningsdomstol uppfattas både som en garanti mot en alltför stark politisering av rätten, och som en urholkning av demokratin. Det har ockockså anförts att en författningsdomstol är obehövlig eftersom antalet vertikala lagkonflikter är få.s. 320
4.Även Lagrådets sammansättning har kritiserats. Ledamöterna är i praktiken aktiva eller förutvarande domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten, organ som traditionellt har haft regeringskansli och departement som främsta rekryteringsbas. Granskningen kan därför ske av personer som tidigare medverkat i lagberedningar på de aktuella rättsområdena, vilket antas kunna medföra risk för brister i objektivitet. Kritiserats har också att ledamöterna har varierande och ibland bristande kunskaper.s. 321
5.En annan anmärkning är att Lagrådets ledamöter efter viss tids tjänstgöring i Lagrådet kan återgå till domarverksamheten. Argumentet är att också detta kan skapa olämpliga bindningar då granskade lagar kommer under de högsta instansernas prövning.s. 321
6.Alla inlägg i debatten är inte kritiska. Tvärtom hävdar många att Lagrådet fungerar väl och i vissa frågor finns en tydlig strävan efter konsensus. Argumenten går delvis in i varandra men diskussionen kan ändå uppfattas som sönderfallande i två huvudsakliga frågor:s. 321
7.• Lagrådets formella ställning som lagprövningsinstans, d.v.s.s. 321
8.frågan om hur en lämplig gränsdragning mellan juridik ochs. 321
9.politik kan försäkras (lagrådsinstruktionens p 1 och 3).s. 321
10.• Hur Lagrådets materiella granskning av nya lagförslag bör gås. 321
11.till (lagrådsinstruktionens p 2, 4 och 5). Gränsdragningsfrågorna har hittills tilldragit sig mest intresse. Lagrådets materiella granskning av nya lagförslag uppmärksammas mindre och att detta arbete sker professionellt synes ofta tas för givet. Kritik saknas dock inte och sannolikt kan ett större intresse för den materiella granskningens utformning öka förståelsen för hur juridik och politik kan förenas. En annan hypotes är att diskussionen berikas om perspektivet breddas så att andra åtgärder än traditionell lagrådsgranskning inkluderas. Frågan är framför allt om inte andra skeden av lagstiftningsprocessen liksom möjligheterna till systematisk uppbyggnad av lagstiftningskompetens bör ägnas mer uppmärksamhet. Argumentationsvis kan åtminstone fem skäl anföras för detta:s. 321
12.1. Lagrådsgranskningen är i praktiken en kvalitetssäkringsfunktion. Tydligt är också att det är fråga om en kontroll av färdiga eller nästan färdiga lagförslag. Lagberedningen skiljer sig i detta avseende från många andra verksamheter. I allmänna framställningar om kvalitetssäkring är det en huvudtes att kvalitet bör eftersträvas genom förberedande åtgärder och kontinuerliga insatser under hela arbetsprocessen. Att säkra kvalitet uteslutande genom kontroller i processers slutskede är ett föråldrat arbetssätt.s. 322
13.2. Brister är enklare att åtgärda ju tidigare de uppmärksammas och granskning genom slutkontroll är ofta oekonomisk. Genom slutkontroller är det svårt att åstadkomma mer genomgripande förändringar, vilka kan vara tidskrävande och förutsätta att delar av arbetet görs om från grunden. I lagstiftningsarbete är detta något som kan vara ogörligt, vilket innebär en risk för att lagförslag måste accepteras trots att granskningen indikerar att kvaliteten är otillfredsställande.s. 322
14.3. Att lagars kvalitet ensidigt granskas av domare är olämpligt. Det är naturligtvis riktigt att landets högsta domare kan antas ha en mycket god förståelse för hur lagar bör utformas för att fungera problemfritt. Många lagar och bestämmelser är emellertid av sådant slag att de aldrig kommer att underställas domstolsprövning. De primära mottagarna och tilltänkta handläggarna av regelverken är personer med annan bakgrund och andra behov. Då nya lagförslag skall granskas är det därför ofta relevant att ta hänsyn också till andra aspekter än vad ett mer eller mindre implicit rättstillämpningsperspektiv indikerar.s. 322
15.4. Det är omtalat att Lagrådets kompetens varierar, bland annat beroende på att ledamöterna har erfarenheter från olika rättsområden och för att kunskapen om europarätten är ofullständig. På goda grunder synes det emellertid också relevant att ifrågasätta det rimliga i att lagrådsledamöterna förutsätts behärska alla moment en kvalitetsgranskning måste omfatta. Då det gäller att kontrollera hur lagförslag förhåller sig till rättsordningen i övrigt, till varandra, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, respektive beakta vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen förefaller en saklig genomgång av varje delmoment förutsätta specifika kunskaper, företrädesvis om sådant som inte är traditionell juridik. Tvivel om den nuvarande ordningens effektivitet kan även baseras på påståendet att verksamheten (såväl lagberedningsarbetet som granskningen) bedrivs av personer som inte genomgått någon speciell utbildning för att hantera uppgiften, eller ens behöver ha någon erfarenhet av liknande uppdrag. Till detta kommer att en stor del av beredningsarbetet förefaller ske utan tillgång till detaljerade instruktioner.s. 323
16.5. Av att laggranskningen utförs av personer som har uppdraget under en begränsad tid följer att det att svårt att kontinuerligt bygga upp kunskap om hur kvalitetsarbetet bör utvecklas.s. 324
17.*** Avslutningsvis skall framhållas att ett mer uttalat kvalitetssäkringsperspektiv och en större fokusering på kunskapsuppbyggnad inte behöver ses som alternativ till en mer traditionell granskning. Lagrådet tillhandahåller i sin nuvarande form en beprövad mekanism med upparbetade rutiner. I stora delar finns också en acceptans för den etablerade ordningen. Lagrådsinstruktionen i de delar som rör den materiella granskningen är i och för sig vag, men kan preciseras inom befintlig organisation. Reformer och resursförstärkningar kan ske i små steg. Den nuvarande lösningen har även andra fördelar, t.ex. uppfattas Lagrådet ofta som en rättskälla och många menar att lagrådsyttranden i traditionell form berikar rätten.s. 324
18.En entydig slutsats av denna korta genomgång är dock att kompletterande perspektiv avsevärt kan berika diskussionen om hur lagar kan kvalitetssäkras. Lagrådet har inget egenvärde, det finns till för att fylla vissa funktioner, men dessa funktioner kan även tillgodoses på andra sätt. Frågorna om lagarnas kvalitet och lagstiftningstekniken som sådan bör därför utredas ytterligare. Perspektivet kan breddas. En internationell utblick visar att ett sådant arbete ligger i tiden.s. 324