1.Av regeringsrådet G S 1.(cid:0)(cid:0)Politik, diplomati och juridik I Bryssel verkar politiker, diplomater och institutionstjänstemän, som alla kan konsten att föra den kolossala EU-farkosten framåt. Når man inte fram till en bindande rättsakt kan man kanske komma en bit på väg — till antagandet av en målsättning eller en politisk riktlinje eller något annat som man sedan kan bygga vidare på.s. 469
2.Det finns också politiker och diplomater med Sverige som bas som är väl förtrogna med vad som händer. Därtill tjänstemän av alla slag (i departement, myndigheter, organisationer) och juridiska rådgivare. Till detta kommer forskare och mer etablerade i den akademiska världen som förmedlar sin bild av det som sker, ibland utifrån perspektivet att allt är en stor och härlig utmaning.s. 469
3.Fokus i ledande politiker- och tjänstemannakretsar inriktas alltmer på att ”bygga det europeiska huset”. Hur Lissabonstrategin utvecklas, och vad som kan komma ut av en europeisk sysselsättningspolitik, ter sig mer spännande än de gamla vanliga hemmafrågorna. Och alla som arbetat med stora projekt — det må vara doktorsavhandlingar, skatte- eller pensionsreformer eller en EU-stadga om de grundläggande rättigheterna — vet att en känsla av lätt berusning kan infinna sig. All energi inriktas på att arbeta vidare mot det uppsatta målet.s. 469
4.De som är satta att bevaka EU-frågor och inte har samma centrala roll kan ha svårt att hänga med eller att känna samma lust. E-post och fax från Bryssel flödar in till departementen, ibland på språk som mottagaren(cid:0)inte behärskar. De anbefallda reaktionstiderna är minimala. Vad som egentligen sker, och kraften i skeendet, vet svenska folket mycket litet om. Riksdagens ledamöter vet mer men ändå i allmänhet inte så mycket som skulle ha varit önskvärt. På ingendera kanten verkar intresset vara särskilt stort. Detta är naturligtvis ett gigantiskt informations- och demokratiproblem. 2.(cid:0)(cid:0)Institutionerna Det sägs ofta att kommissionen värnar de små medlemsstaternas intressen. Det är riktigt i den meningen att kommissionen är en tung motspelare till de stora medlemsstaterna. Men viktigare är nog att kommissionen — med alla de kompetenta tjänstemän som har sökt sig dit — verkar för att skapa det som ingressen i EG-fördraget och artikel 1 i Unionsfördraget talar om, dvs. en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Även om det riktas mycket kritik mot kommissionens arbetsformer kan man knappast säga annat än att den arbetar professionellt och på ett målmedvetet sätt.s. 469
5.Att Europaparlamentet driver på i samma riktning är numera ganska allmänt känt. Vitaliteten är stor. Parlamentet är impulsivt som få andra parlament. Med litet tur och skicklighet kan udda förslag — ofta emanerande från någon intressentgrupp — gå igenom och krydda rättsakterna på ett från juristsynpunkt besvärande sätt.s. 470
6.Rådet är medlemsstaternas organ. Medlemsstaternas inställning i integrationsfrågan varierar. I det stora hela får rådet anses vara en återhållande kraft. Men inte alltid. Ibland ger den allmänna utmattningen i sena kvällstimmar överraskande resultat. Eller en plötsligt inträdande entusiasm och vilja att visa handlingskraft. Ibland finns även där känslan att ett stillastående i integrationsprocessen är lika med tillbakagång. Varför nöja sig med minimiregler — som ger medlemsstaterna möjligheter att avvika — när man kan nå ända fram och åstadkomma full harmonisering.s. 470
7.Var och en av de tre institutionerna lägger ned mycket kraft på att hävda sin ställning gentemot de andra. De övriga institutionerna — EG-domstolen och revisionsrätten — berörs inte direkt av denna strid om inflytande.s. 470
8.EG-domstolen har en oerhört viktig roll. Domstolen har själv bestämt — och fått acceptans för — att EG-rätten har företräde framför nationell rätt, att EG-regler kan ha direkt effekt och att medlemsstaterna kan dra på sig skadestånd vid brister i genomförandet.s. 470
9.Det är ytterst EG-domstolen som avgör i vilken utsträckning rättsakter kan utfärdas med stöd av fördragets bestämmelser på olika politikområden och vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har. I stort och smått. I många fall och på många olika områden har EGdomstolen ett utrymme för egna bedömningar som andra domstolar inte har. EG-domstolens val av argumentationslinje avgör därför ofta vilken utgång ett mål får. Det är alltså inte bara fråga om traditionell lagtolkning. Domstolen skapar rätt och påverkar politiken. 3.(cid:0)(cid:0)Den etablerade bilden Den beskrivning som getts här är naturligtvis helt rapsodisk och återspeglar inte det positiva som arbetet inom EU för med sig. Beskrivningen kan ändå fungera som något av en motbild till den mer polerade bild som inte så sällan ges i officiella dokument, även i sådana som kommit från svenska departement och riksdagsutskott under det senaste dryga decenniet.s. 471
10.I propositioner och utskottsbetänkanden har det funnit en tendens att undvika de besvärliga problematiseringarna och att i stället beskriva vad som försiggår inom EU i traditionella, legalistiska termer. Leder t.ex. Amsterdam- eller Nicefördraget till att Sverige definitionsmässigt upphör att vara en självständig stat? Det svar som ges är nej med tillägget att det är medlemsstaterna som är fördragets herrar.s. 471
11.Även om också andra aspekter redovisas förmedlar sådana formuleringar intrycket att det inte finns någon grund för oro (om man skulle vara lagd åt det hållet). Men de verkliga effekterna — positiva eller negativa beroende på hur man uppfattar det — är ofta väl så viktiga som institutionalia och formella klassificeringar. Det gäller naturligtvis i hög grad också den tätare union som EMU direkt och indirekt för med sig.s. 471
12.Den bild som förmedlas av EG:s lagstiftning är inte heller helt verklighetsnära. Kanske är en förändring där på gång. 4.(cid:0)(cid:0)EG:s lagstiftning Vad jag här har sagt ger förhoppningsvis en antydan om det turbulenta, politisk-diplomatiska kraftfält i vilket EG-rätten kommer till.s. 472
13.En erfarenhet från hemmaplan är att de juridisk-tekniskt bästa resultaten nås när kvalificerade jurister får arbeta någorlunda ostört och utan alltför mycket tidspress, dvs. ungefär som i Justitiedepartementet förr i tiden. EG:s lagstiftning kommer emellertid till i något som kan betecknas som organiserad oreda där politiker och diplomater väger tungt och juristerna har en förhållandevis svag roll.s. 472
14.Det är därför inte konstigt att nationella lagstiftare, domstolar och andra som verkligen tränger in i EG:s lagstiftning inte sällan tvingas konstatera att en regel i en rättsakt är svårbegriplig eller svår att förena med andra regler i samma rättsakt eller i andra rättsakter. Det kan också vara svårt att utröna varför en viss regel tagits in i rättsakten. Vanligt är vidare att innebörden av en regel inte är densamma på de elva officiella EG-språken. De femton domarna i EG-domstolen kan naturligtvis bara ta hand en försvinnande liten del av alla tolkningsfrågor som uppkommer.s. 472
15.En mer avspänd hållning är att samhället fungerar ändå och att det är få som bryr sig. Det kanske räcker med en approximativ rättsordning. Det kanske är fel att beklaga sig över att förutsebarheten är sämre än i nationella rättsordningar. Och de nationella domstolarna gör vad de kan för att bringa klarhet.s. 473
16.På ytan är det inget fel på EG:s rättsakter. I och för sig är språket ofta tungt och högtravande. Man ser dock knappast sådana slarvfel o.d. som förekommer i lagförslag i svenska propositioner. T.o.m. hänvisningarna i fotnoterna är korrekta. Blir det ändå fel kommer ett corrigendum ut. Det kan man — liksom allt annat — finna i t.ex. EUR-Lex. Ordning och reda mitt i all oredan. En trots allt fungerande byråkrati som styr arbetet med fast hand.s. 473
17.I rättsakternas ingresser och i kommissionens grön- och vitböcker, meddelanden m.m. följer de vackra och högstämda formuleringarna på varandra. Där knyts an till olika genomförda och föreslagna rättsakter, program och handlingsplaner på ett sätt som ger läsaren intrycket av att just detta är ”den enda vägen”. Och att det verkligen är så att medborgarna i EU kräver att gemenskapen vidtar åtgärder även på detta område och dessutom gör det snabbt. Och så forceras ännu en rättsakt fram med otillräcklig tid för genomförande.s. 474
18.Det är en generell iakttagelse att mycket av övertygelsekraften i ett dokument ligger i just presentationen och det optiska. Det krävs därför en hel del för att hitta de tekniska svagheterna i EG:s rättsakter och en genomsnittlig riksdagsledamot gör det inte utan sakkunnig hjälp. Men tar man sig besväret finner man alltför ofta att det under ytan i en EG-rättsakt döljer sig bestämmelser som inte håller för en närmare granskning. 5.(cid:0)(cid:0)Anförande inför kommissionens rättstjänst Min första rejäla kontakt med EG:s lagstiftning fick jag när jag deltog i utredningsarbetet med att genomföra EG:s fjärde och sjunde bolagsdirektiv (se SOU 1994:21). Som domare i Regeringsrätten har jag därefter i ett stort antal mål haft att tolka och tillämpa EG-regler. Under Sveriges ordförandeskap fick jag egna inblickar i EG:s lagstiftningsarbete. Till mina nuvarande uppgifter som ledamot av Lagrådet hör att granska lagförslag från regeringen som bygger på antagna direktiv och rambeslut eller som utgör följdlagstiftning till EG-förordningar.s. 474
19.Dessa erfarenheter ledde till att jag blev inbjuden att tala vid ett seminarium som hölls av kommissionens rättstjänst i september 2002. Seminariet bar titeln ”Seminar on Quality of Legislation: The Swedish view”. Justitiedepartementets språkexpert Barbro Ehrenberg-Sundin och jag höll var sitt anförande inför något hundratal personer. Flertalet av dessa kom från kommissionen men där fanns även tjänstemän från rådet och parlamentet.s. 474
20.I mitt anförande tecknade jag en bild av det sätt på vilket EG:s lagstiftning kommer till och kontrasterade den mot det svenska lagstiftningsförfarandet. Jag pekade på behovet av att stärka juristernas roll — t.ex. att mer konsekvent låta jurister vara ordförande i arbetsgrupper — och att få juristerna att hävda kvalitetsfrågorna. Inte bara att se sig som medverkande i ett politisk-diplomatiskt skeende där texten — ursprungligen kanske framtagen av en av kommissionen anlitad veterinär eller annan expert på ett sakområde — processas artikel för artikel utan att någon tar ansvar för att rättsakten som helhet är uppbyggd på ett logiskt och begripligt sätt.s. 475
21.Jag gav vidare exempel på den typ av oklarheter som förekommer i EG:s rättsakter. Jag anknöt bl.a. till Barsebäcksmålet (RÅ 1999 ref. 76) och tolkningsproblemen kring direktivet 85/337/EEG om miljökonsekvensbeskrivning (se s. 451 ff. i årsboken).s. 475
22.Vad gäller direktiv är det ett vanligt synsätt att den exakta ordalydelsen inte är så viktig eftersom ett direktiv kräver genomförande på det nationella planet. Jag vände mig mot det synsättet och pekade på att det ofta var rationellt för en nationell domstol att i sin analys utgå från direktivet snarare än den nationella lagen. Detta eftersom den nationella lagen under alla omständigheter skall tolkas direktivkonformt och dessutom direktivet i många fall — om direktivet och den nationella lagen inte går att förena — har företräde med stöd av principen om direkt effekt.s. 475
23.Direktiven på centrala rättsområden är ofta av ramkaraktär. Jag pekade på att det även i sådana direktiv finns behov av att uttrycka sig pregnant. Det händer att nationella domstolar och EG-domstolen får anledning att pröva var gränserna för medlemsstaternas handlingsutrymme går.s. 476
24.Jag pekade också på möjligheten att, som ett komplement till åtgärder inom ramen för den nuvarande organisationen, inrätta ett särskilt organ för att förbättra kvaliteten i lagstiftningen. Gärna då med Lagrådet som modell. 6.(cid:0)(cid:0)Vad kan man göra för att förbättra kvaliteten? I anförandet inför kommissionens rättstjänst gjorde jag vissa allmänna jämförelser mellan den svenska lagstiftningsproceduren och den i EG. På punkt efter punkt — tillgången på underlag i form av betänkanden/promemorior m.m. med efterföljande remissbehandling, arbetet med lagförslag i departement resp. kommissionen och antagandet av riksdagen resp. rådet/Europaparlamentet — är med nuvarande rutiner förutsättningarna för att upprätthålla kvaliteten sämre i EG. Särskilt som det primära i arbetet i EG snarare är att åstadkomma operativa resultat på ett visst politikområde än att reglera rättsliga frågor. Givet allt detta kan man vara glad för att kvaliteten på EG:s lagstiftning inte är ännu sämre än vad den är.s. 476
25.Inriktningen på snabba resultat påverkar naturligtvis juristernas roll och ställning i den interna organisationen. Juristerna kommer främst till tals när det gäller frågor relaterade till fördraget, t.ex. de politiskt viktiga frågorna om fastställande av rättslig grund för rättsakten och vilket beslutsförfarande som skall tillämpas. En huvuduppgift för kommissionens jurister är vidare att bevaka gemenskapens intressen i EG-domstolen.s. 476
26.Arbetet med texterna i rättsakterna — lagskrivningen — ägnas däremot liten uppmärksamhet. Detta går självfallet ut över såväl den språkliga som den juridisk-tekniska kvaliteten. Med ett förhandlingsinriktat arbete i rådet och till viss del också i kommissionen, och ett parlament som känner få hämningar, behövs det motkrafter. Särskilt som allt är så stort (snart har EU femtio gånger så många medborgare som Sverige), svåröverskådligt och präglat av språklig mångfald.s. 476
27.Mina egna erfarenheter från ordförandeskapet gör att jag inte utan vidare godtar argumentet att rådstexterna alltid måste få formen av juridisk-tekniskt dåliga kompromisstexter. Mycket i rättsakterna är okontroversiellt och lämpar sig för juridiskt hantverksarbete. Jag tror att en någorlunda driven juristordförande i en arbetsgrupp i många fall kan nå nästintill samma resultat som på hemmaplan. Särskilt om han eller hon ges tid att helhjärtat satsa på uppgiften och därmed får ett kunskapsövertag. Och man skall inte glömma bort att ordföranderollen som sådan ger en auktoritet. Den auktoriteten bör utnyttjas.s. 476
28.Vad som sagts om ledningen av rådsarbetsgrupper torde i stor utsträckning också kunna gälla det arbete som bedrivs i kommissionens arbetsgrupper. Utan närmare erfarenheter är det svårt att peka på åtgärder för att säkerställa att kvalitetsaspekterna beaktas i parlamentets arbete. Med mer av medbeslutande — ibland utövat under lätt kaotiska former — finns det ett klart behov av kvalitetshöjande åtgärder också där.s. 477
29.När ett förslag från kommissionen kommer till rådet skulle en första åtgärd kunna vara att låta rådets rättstjänst skriftligen yttra sig över förslaget, kanske tillsammans med berörd jurist från det land som innehar ordförandeskapet. Är det fråga om större ändringar kan en ny textversion tas fram utan att för den skull kommissionens förslagsmonopol träds förnär.s. 477
30.Med rutiner av detta slag ”sätter man agendan” för arbetet i rådsarbetsgruppen och säkerställer att den ansvarige juristen på rådets rättstjänst redan från början blir rejält engagerad i gruppens arbete med texten. Ett sådant engagemang är betydelsefullt om medlemsstaternas representanter — ofta bestående av föga kvalitetsintresserade tjänstemän från huvudstäderna och från medlemsstaternas representationer i Bryssel — i ett senare skede agerar i övertygelsen att de har full frihet att utforma texten som de vill.s. 477
31.Det är allmänt omvittnat att det snart hundraåriga Lagrådet är en väsentlig kvalitetshöjande faktor i det svenska lagberedningsarbetet. Det föll sig därför naturligt att föra fram tanken på ett europeiskt lagråd (EL) när Europaparlamentets utskott för rättsliga frågor och den inre marknaden besökte Regeringsrätten i februari 2001. Jag kände vid det tillfället inte till att liknande förslag förts fram tidigare och diskuterats vid den regeringskonferens som föregick 1997 års Amsterdamfördrag.s. 477
32.Hur ett sådant eventuellt EL skulle kunna konstrueras får naturligtvis övervägas noga. Mina erfarenheter av EG:s lagstiftningsarbete är begränsade men jag vill ändå våga mig på en tentativ skiss.s. 478
33.I det EL jag tänker mig granskas förslaget till rättsakt av en enda person (jfr generaladvokaterna i EG-domstolen) eller — hellre — av en liten, mycket snabbt arbetande grupp av erfarna domare med egen lagstiftningserfarenhet (jfr svenska Lagrådet).s. 478
34.Dimensioneringen av EL är beroende av antalet rättsakter som blir föremål för granskning (om en begränsning sker till direktiv och förordningar, och rättsakter som beslutas av kommissionen hålls utanför, rör det sig om som mest några hundra per år). Och naturligtvis också med vilken intensitet den bedrivs i det enskilda fallet. Även i det hänseendet kan Lagrådet vara något att relatera till.s. 478
35.Lagrådet ägnar sig sin huvudsakliga tid åt juridisk-teknisk granskning och det skulle också EL göra. I Lagrådets granskning ingår emellertid även att pröva om förslagen är förenliga med regeringsformen m.m. På motsvarande sätt skulle EL kunna pröva om en föreslagen rättsakt är fördragsenlig vad gäller innehåll, beslutsförfarande m.m. Om EL:s yttrande görs icke-bindande går en sådan prövning att förena med EG-domstolens roll som slutlig uttolkare av EG-rätten.s. 478
36.Det är svårare att placera in ett lagråd i den europeiska lagstiftningsproceduren än i den svenska. Kommissionen, rådet och parlamentet deltar alla aktivt i lagstiftningsprocessen och varje position som institutionerna intar noteras av de andra institutionerna och påverkar den fortsatta proceduren. Ett kritiskt yttrande från EL i ett sent skede i beslutsprocessen kan leda till att hela proceduren får tas om från början. Detta kan i någon mening vara hälsosamt men innebär också att de knappa personresurserna i institutionerna och medlemsstaterna utnyttjas föga rationellt.s. 478
37.Kanske är det en bättre ordning att låta EL yttra sig redan över kommissionens förslag till rättsakt; i dag förekommer sådana yttranden från bl.a. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén och konventet är inne på att också de nationella parlamenten skall involveras. I den mån EL inte gått hela vägen i sitt yttrande och tillhandahållit en ny text till rättsakt — eller EL inte avstyrkt förslaget — skulle rådets rättstjänst kunna utarbeta ett textförslag på grundval av EL:s yttrande.s. 478
38.En sådan ordning kan kompletteras med ett krav på ett nytt yttrande från EL innan rättsakten antas. Vetskapen om att ett nytt yttrande väntar bör kunna dämpa rådets och parlamentets lust att på egen hand göra ändringar i rättsakten och medverka till att de i och för sig påkallade ändringar som görs utförs på ett omsorgsfullt sätt.s. 479
39.Viktigt i sammanhanget är att EL inte ytterligare reducerar den roll institutionernas jurister spelar vid utarbetandet av rättsakter. Tvärtom bör man försöka arrangera det så att ett inrättande av EL stärker deras ställning. Den juridiska kompetens som helt klart finns hos institutionerna bör tas till vara.s. 479
40.Det gemensamma målet måste vara att nå fram till en väsentligt bättre kvalitet i rättsakterna, till fromma för många och inte minst för nya medlemsstater med svaga lagstiftningstraditioner. Det är ett mål väl värt att lyfta fram i den stundande regeringskonferensen.s. 479