1.Ovan antydde jag att den negativa kompetenskonflikt som föreföll råda mellan HD och Regeringsrätten i tiden mellan Stallknecht- respektive Lassagårdsavgörandena, kan förstås mot bakgrund av en motvilja från bägge domstolarnas sida att riskera få ”sitt” domstolssystem översköljt av en mängd nya tvistefrågor. Vidare refererade jag tidigare ett antal fall där HD funnit allmän domstol behörig att pröva frågor med anknytning till förvaltningsrättsliga beslut. Det var därför upplagt för att efterdyningarna av de omvälvningar som de svenska förvaltningsdomstolarnas behörighet undergått under externt, europarättsligt, tryck, skulle leda till den negativa kompetenskonfliktens motsats, parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Ett potentiellt embryo till parallell behörighet kan anas i NJA 1975 s. 675. Frågan gällde om en kommun vid allmän domstol kunde väcka talan om att en socialbidragstagare skulle ersätta kommunen för lämnad socialhjälp och åberopa allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser. Dåvarande socialhjälpslagen reglerade särskilt bidragstagares ersättningsskyldighet och medgav överprövning av kommunbeslut hos länsstyrelsen. HD fann att en talan om återkrav på skadeståndsrättslig grund kunde prövas av allmän domstol. Det har hävdats att HD:s avgörande öppnade för konkurrerande exekutionstitlar. NJA 1996 s. 202 (Andersson) avgjordes av HD efter Stallknecht-målet (NJA 1994 s. 657). Här var ånyo fråga om återkrav på stöd beslutat av Jordbruksverket. Som ovan framgått saknades vid denna tidpunkt möjlighet att överklaga ett sådant beslut till förvaltningsdomstol. Andersson hade heller inte försökt överklaga Jordbruksverkets beslut. Andersson gjorde ändå, under hänvisning till Stallknecht-avgörandet, gällande att förvaltningsdomstol och inte allmän domstol skulle pröva frågan på grund av ”tvistefrågans art”. HD fann nu att tvisten inte rörde frågan om rätt till bidrag utan avsåg krav på återbetalning. HD framhöll att förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag ”är en typ av fordran som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva”. Majoriteten menade att det då saknades anledning att frångå tidigare rättspraxis.s. 870
2.Allmän domstols behörighet att pröva anspråk på återkrav av beviljat jordbruksstöd ifrågasattes igen i NJA 2001 s. 22 (Fimgro). Vid ansökan om arealersättning för år 1995 framkom att Fimgro AB i strid mot Jordbruksverkets föreskrifter odlat prisreglerade grödor på omställningsmark. Den 2 november samma år beslutade därför verket att bolaget skulle återbetala en del av tidigare erhållet stöd. I enlighet med då gällande bestämmelser angavs att beslutet inte var möjligt att överklaga. Efter att verket avslagit en begäran om omprövning, överklagade Fimgro likafullt hos länsrätten, vilken beslutade att inte pröva talan. Fimgro överklagade det beslutet hos kammarrätten. Kammarrätten fann, mot bakgrund av artikel 6 i Europakonventionen och Regeringsrättens avgörande i Lassagård (se ovan) att fullföljdsförbudet inte skulle tillämpas i det förevarande målet. Jämlikt grunderna till dåvarande 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar återförvisade kammarrätten målet till länsrätten. Länsrätten prövade målet i sak och avslog bolagets yrkande. Fimgro överklagade till kammarrätten där målet låg när HD:s avgörande i NJA 2001 s. 22 föll.s. 871
3.Efter att Fimgro hade överklagat Jordbruksverkets omprövningsbeslut ansökte verket 1996 om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Efter bestridande hänsköts målet till tingsrätten som avvisade verkets talan med motiveringen att tingsrätten på grund av Kammarrätten i Stockholms beslut saknade behörighet. Det förefaller som att tingsrätten menade att en litispendenssituation hade uppkommit. Hovrätten fann dock efter överklagande att allmän domstols behörighet att pröva fordran som avser krav på återbetalning av bidrag inte hade upphört genom den möjlighet att överklaga till förvaltningsdomstol som öppnats genom Lassagårds-avgörandet. Hovrätten ansåg inte heller att det var fråga om en litispendens-situation.s. 872
4.HD:s majoritet fann att kammarrättens beslut byggde på uppfattningen att artikel 6 i Europakonventionen gav Fimgro rätt att överklaga Jordbruksverkets beslut till förvaltningsdomstol i strid mot förbudet i jordbruksstödsförordningen. HD menade att Europakonventionen inte gav Fimgro rätt att överklaga till länsrätt eftersom verket hade möjlighet att väcka fullgörelsetalan, liksom den enskilde kunde väcka fastställelsetalan, vid allmän domstol. Europakonventionens krav på domstolsprövning var alltså uppfyllt även utan att överklagandeförbudet behövde åsidosättas.s. 872
5.Här verkar HD ha menat att det borde vara uteslutet för förvaltningsdomstol att med hänvisning till artikel 6 åsidosätta överklagandeförbudet, om det finns en möjlighet till prövning vid allmän domstol. Så kan man förstås resonera — en förutsättning för att åsidosätta ett överklagandeförbud nedlagt i författning borde då vara att åsidosättandet är nödvändigt för att inte artikel 6 ska överträdas. Utifrån HD:s ståndpunkt kan man ställa upp följande förhållningsregler för förvaltningsdomstolarna: en förvaltningsdomstol som har att ta ställning till ett överklagande i strid mot ett uttryckligt förbud har för det första att avgöra om överklagandet avser en fråga som berättigar till domstolsprövning och för det andra om de allmänna domstolarna är eller borde vara behöriga att pröva frågan. Om förvaltningsdomstolen kommer fram till att allmän domstol inte är behörig, ska förvaltningsdomstolen konstatera sig behörig. Den lösning som Regeringsrättens minoritet i Stallknecht stannade vid liknar i praktisk verkan det sätt att resonera som HD efterlyste i Fimgro, med den skillnaden att HD i Stallknecht-fallet menade att allmänna domstolar inte var behöriga att pröva beslut om jordbruksstöd. Den praktiska effekten av Regeringsrättens minoritets uppfattning var att förvaltningsdomstolarna hade att ta ställning till om de enligt gällande svenska behörighetsregler kunde ta upp målet, vilket implicerar att allmänna domstolar skulle ha haft att först fråga sig om rätten till domstolsprövning var aktuell, därefter om förvaltningsdomstol var behörig, och om inte det senare ta upp målet ifråga. Detta stämmer väl överens med Lavins idé om kompetensfördelningen: allmänna domstolar prövar alla tvistemål och brottmål så länge inte annat är särskilt stadgat. Innebörden av detta skulle vara att allmän domstol vore behörig i alla fall då inte förvaltningsdomstolar givits uttrycklig behörighet och europarätten samtidigt kräver domstolsprövning. Det förefaller som att HD, åtminstone i Fimgro, indirekt föreskrivit för förvaltningsdomstolarna hur de hade att agera snarare än att ta ställning till hur de kunde tänkas agera i det enskilda fallet. Regeringsrätten är prejudikatinstans för förvaltningsdomstolarna och i Lassagård framhöll inte Regeringsrätten att det har betydelse för förvaltningsdomstols behörighet att allmän domstol kan eller inte kan pröva samma sak. Regeringsrätten slog endast fast att bestämmelsen om överklagandeförbud i jordbruksförordningen inte var förenlig med EG-rätten och att den enskilde i det fallet inte skulle vara förhindrad att få talan prövad av domstol. Även om inte EG-rätten var aktuell i Fimgro-målet, skulle det väl inte vara långsökt att komma fram till att överklagandeförbudet fick stryka på foten när rätten till domstolsprövning aktualiserats på grund av Europakonventionen, vilket väl var vad kammarrätten menade. Och då skulle överklagandeförbudet åsidosättas oavsett om detta kunde leda till att allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar blev parallellt behöriga (som i Fimgro) eller inte (som i Lassagård).s. 872
6.Hursomhelst, HD:s majoritet bör ges ett erkännande för dess lösning på kärnfrågan i Fimgro. Med stöd av NJA 1991 s. 363 etablerades en huvudregel för parallella förfaranden. I detta mål hade förelegat ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol (besvär över återkravsbeslut lämnades utan bifall) när försäkringskassan väckte talan vid allmän domstol. HD:s majoritet fann här att försäkringskassans överklagande skulle ogillas. Man kan nog påstå att HD:s ställningstagande i NJA 1991 s. 363 bygger på idén att om det redan existerar ett lagakraftvunnet domstolsavgörande av förvaltningsdomstol som utgör exekutionstitel, så ska inte samma fråga prövas igen av allmän domstol. HD var inte särskilt tydlig när det gäller sambandet mellan behovet av exekutionstitel och allmän domstols behörighet och givetvis framgick inte heller hur denna idé skulle formaliseras. Möjligen kan man förstå denna återhållsamhet mot bakgrund av de tidigare prejudikat i vilka det framgår att HD utvecklat utrymmet för allmän domstols behörighet för att möjliggöra för förvaltningsmyndigheter att omsätta sina återbetalningsbeslut i realiteter. Hursomhelst var det efter avgörandet klart att ett exigibelt avgörande från förvaltningsdomstol omöjliggjorde prövning i allmän domstol av samma fråga. Men det var oklart huruvida processhindret skulle bestå i bristande behörighet för allmänna domstolar eller i en analogivis tillämpning av rättskraftsregeln i RB 17:11.s. 873
7.I Fimgro framhöll nu tydligare HD:s majoritet att HD i NJA 1991 s. 363 funnit att ”en exekutionstitel av detta slag (dvs. förvaltningsdomstols avgörande) medförde hinder för allmän domstol att pröva en fullgörelsetalan avseende den återbetalningsskyldighet som prövats av förvaltningsdomstolen”. HD fullföljde denna tanke med avseende på det läge som var aktuellt i Fimgro, dvs. då det pågår ett förfarande i förvaltningsdomstol: ”Av grunderna för 13 kap. 6 § rättegångsbalken får emellertid anses följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols prövning, så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten”.s. 874
8.Efter Fimgro får detta förstås som en huvudregel vid fall av parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. I de fall allmän domstol är behörig att pröva frågor om återbetalning av stöd, uppkommer processhinder analogt till RB 13:6 eller 17:11 när det pågår ett förfarande om samma sak vid behörig förvaltningsdomstol eller när det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande från en sådan domstol.s. 874
9.Men kärnfrågan i Fimgro var hur man ska hantera ett läge då förvaltningsdomstol felaktigt åsidosatt ett överklagandeförbud och upptagit ett återkravsbeslut till prövning? HD:s majoritet slog fast att Fimgros överklagande rörde en fråga av sådan karaktär att en dom av förvaltningsdomstol måste respekteras som grund för verkställighet.s. 874
10.Enligt min uppfattning är detta ställningstagande motiverat. Det var viktigt att slå fast en huvudregel som är rationell att tillämpa i de fall där parallell behörighet uppstår. Genom detta avgörande undviks konkurrerande exekutionstitlar och förvaltningsmyndighet betas inte heller möjligheten att utverka en exekutionstitel när ett sådant behov är för handen.s. 875
11.Från HD:s synvinkel framstår det som ganska klart att överklagandet upptagits av förvaltningsdomstol trots att sådan inte varit behörig. Enligt min uppfattning kan man dock diskutera om inte kammarrättens avgörande trots allt var riktigt. Åtminstone finns en klar risk för att Regeringsrätten kan komma att tillämpa andra kriterier för förvaltningsdomstolarnas behörighet i situationer liknande den i Fimgro.s. 875
12.I fall av kompetenskonflikter mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar bör det efter alla avgöranden som levererats ha framgått att en prejudikatinstans bör avstå från att ställa upp kriterier för de egna domstolarnas behörighet när kriterierna delvis grundas på om den andra prejudikatinstansens domstolar är behöriga. Särskilt problematiskt blir det om t.ex. HD vid bedömningen av förvaltningsdomstolarnas behörighet tillämpar andra kriterier än förvaltningsdomstolarna själva, med ledning av Regeringsrätten, gör. Såväl majoriteten som minoriteten i HD verkar i Fimgro ha villkorat förvaltningsdomstolarnas åsidosättande av överklagandeförbudet med att allmän domstol saknar behörighet att pröva frågan. I själva verket framhöll ju Regeringsrätten i Lassagårds-fallet som ovan nämnts ingenting om huruvida ett åsidosättande av överklagandeförbudet skulle förutsätta att allmän domstol saknade behörighet. Det är fullt möjligt att förstå kammarrättens avgörande i Fimgro såsom endast en tilllämpning av det kriterium som Regeringsrätten lagt fast; för det fall europarätten kräver domstolsprövning av ett visst slag av anspråk, ska förvaltningsdomstol i strid mot ett överklagandeförbud vara behörig försåvitt förvaltningsdomstol är behörig att pröva andra frågor av likartat slag.s. 875
13.I Fimgro var det fråga om återkrav av felaktigt utbetalt jordbruksstöd, i Lassagård gällde saken krav på jordbruksstöd; om rätten till domstolsprövning, liksom jordbruksstödsförordningen, omfattar bägge dessa frågor, varför skulle Kammarrätten utan stöd i Regeringsrättens prejudikat åsidosätta överklagandeförbudet i det ena och inte det andra fallet? Ja, det skulle då vara på grund av att HD i praxis utvecklat en behörighet för allmänna domstolar att ta ställning till den ena, men inte den andra, typen av frågor. Men det viktiga i sammanhanget är att HD knappast har saklig behörighet att auktoritativt bestämma kriterierna för förvaltningsdomstolarnas behörighet. Och genom att ställa upp kriterier som avviker från Regeringsrättens kriterier aktualiserar HD risken för parallell prövning, vilket i sin tur kan leda till kolliderande exekutionstitlar. Möjligen kan man, som HD:s majoritet antyder, tänka sig att underkänna förvaltningsdomstols behörighet i uppenbara fall.s. 876
14.Vidare finns det i själva verket ändamålsskäl för kammarrättens avgörande: så länge kompetensfördelningen i här aktuella situationer är bestämt lagreglerad är parallell behörighet givetvis lättare att hantera än en negativ behörighetskonflikt. Även om det som HD fann finns etablerad praxis som ger besked om att allmänna domstolar är behöriga att pröva frågor om beslut om återbetalning av jordbruksstöd, förefaller denna praxis tillkommen för att fylla ett praktiskt behov, dvs. förvaltningsmyndigheternas behov av en exekutionstitel i lägen när de inte kan utverka en sådan och, som en reflexverkan, den enskildes behov av domstolsprövning i lägen då en förvaltningsmyndighet hade kunnat utverka en sådan prövning vid allmän domstol. I den mån som det finns en möjlighet för den enskilde att överklaga till förvaltningsmyndighet bortfaller det praktiska behovet av att allmän domstol prövar beslut om återbetalning, åtminstone på talan av den enskilde.s. 876
15.Nu var det dock inte den enskilde som väckte talan vid allmän domstol utan Jordbruksverket — en sådan talan skulle dock vara meningslös för det fall det i förvaltningsdomstol redan anhängiggjorda målet avgjordes till Fimgros nackdel. I sådant fall hade redan Jordbruksverket en exekutionstitel.s. 876
16.Varför väckte då verket talan? Ja, ett skäl berörs av hovrätten: om Fimgro återkallar sin talan blir verket utan exekutionstitel. Ett annat skäl är att verket kanske bedömde att den prövning som allmän domstol gör är mindre ingående; verket ville undvika en fullödig prövning i sak av återbetalningsskyldigheten, av t.ex. tids- och budgetskäl och möjligen för att undvika risken att få beslutet ändrat. Nu förefaller det dock som att HD menar att prövningen av återbetalningskrav är en sakprövning, även när allmän domstol utför den.s. 876
17.Den lösning som HD:s majoritet stannade för minimerar risken för kolliderande exekutionstitlar. HD föreföll acceptera att förvaltningsdomstolar kan bestämma sin behörighet annorledes än genom det kriterium som HD anvisat, vilket kan betyda att HD accepterat förekomsten av parallell behörighet för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar även då det föreligger överklagandeförbud. Det betyder att risken för motstridiga exekutionstitlar motverkas, inte genom en kompetensfördelning mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, utan genom tillämpning av litispendens- och rättskraftsprinciper. Visserligen kan problem uppkomma även efter en sådan ”problemförskjutning”: Regeringsrätten kan sjösätta andra principer för hanteringen av parallella förfaranden. Men risken för negativa konsekvenser är mindre än när det är fråga om en behörighetsprövning, eftersom bedömningen av när allmän domstol respektive förvaltningsdomstol är behörig tydligen sker enligt skilda principer i de respektive judiciella ordningarna.s. 877
18.Majoritetens avgörande gör att allmänna domstolar inom en processhindersprövning slipper ta ställning till om förvaltningsdomstolar som prövar samma sak har gjort en korrekt bedömning av sin behörighet. Det räcker med att konstatera att process pågår eller att ett lagakraftvunnet avgörande föreligger.s. 877
19.HD:s minoritet förespråkade en annan lösning. Liksom i princip HD:s majoritet kom minoriteten fram till att kammarrätten hade gjort fel. Minoriteten framhöll att eftersom Fimgro enligt rättspraxis haft möjlighet att få sin tvist prövad i allmän domstol, ”borde Kammarrätten i Stockholm ha beaktat att rätt till domstolsprövning redan fanns och inte ha satt överklagandeförbudet i jordbrukarstödsförordningen åsido”. Fimgros talan borde alltså inte, enligt minoriteten, prövas i förvaltningsdomstol utan enbart allmän domstol skulle anses behörig.s. 877
20.Minoritetens uppfattning framstår som kompromisslös i överkant. Av det tidigare avgjorda NJA 1991 s. 363 samt NJA 1983 s. 352, liksom av NJA 1975 s. 675, framgår att allmänna domstolar är behöriga att pröva krav på återbetalning av erlagt stöd även då förvaltningsdomstol är parallellt behörig att pröva överklagande avseende en myndighets återkravsbeslut. Eftersom förvaltningsdomstolens prövning av återkrav, även i lägen då den är behörig, är beroende av att den enskilde överklagar — förvaltningsmyndighet kan inte väcka talan vid förvaltningsdomstol — kan behov av en exekutionstitel uppstå även i sådana fall. I det första av de nyssnämnda rättsfallen förefaller HD ha neutraliserat risken för motstridiga exekutionstitlar till följd av parallella förfaranden genom att slå fast att ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol utgör processhinder för prövning av samma fråga i allmän domstol (möjligen med stöd av grunderna för RB 17:11). Det framstår inte som att HD i 1991 års fall eller majoriteten i Fimgro gjort de allmänna domstolarnas behörighet att pröva återkrav beroende av att det inte föreligger ett lagakraftvunnet avgörande eller inte pågår process i förvaltningsdomstol. I själva verket framstår det efter en genomgång av HD:s praxis avseende dessa frågor som att allmänna domstolar alltid är behöriga att pröva krav på återbetalning av offentliga medel när beslutande förvaltningsmyndighet saknar möjlighet att själv framtvinga en exekutionstitel. När det föreligger en uttrycklig rätt att överklaga ett beslut om återbetalning till förvaltningsdomstol, finns därför även en immanent risk för parallella förfaranden.s. 877
21.Även om frågan i litispendens-form tidigare aldrig kommit inför HD, borde inte tanken på parallell behörighet och parallella förfaranden ha varit främmande för minoriteten. Man kan tycka att det från de allmänna domstolarnas sida kunde kvitta lika om förvaltningsdomstolen ifråga har bedömt sin behörighet korrekt; till följd av att HD utsträckt de allmänna domstolarnas behörighet till att omfatta alla återkrav av här aktuellt slag, är risken för parallella förfaranden ofrånkomlig. Det kan vara svårt att förstå varför det ansågs viktigt att endast allmänna domstolar fick göra en rättslig prövning av just återbetalning av jordbruksstöd, särskilt som alla återkravsbeslut fattade efter oktober 1998 kan överklagas till förvaltningsdomstol.s. 878
22.Man kan vidare observera att minoritetens lösning som ovan nämnts utgör ett exempel på en linje som är mindre lämplig att välja i det här sammanhanget. Eftersom minoriteten förestavade hur förvaltningsdomstolarnas behörighet borde bestämmas och därvid använde andra kriterier än Regeringsrätten tidigare hade slagit fast, och menade att hinder för prövning i allmän domstol inte skulle föreligga när förvaltningsdomstol felaktigt upptagit samma sak, hade lösningen öppnat för konkurrerande exekutionstitlar. Vidare kan man tycka att det framstår som snudd på ”kulturimperialistiskt” att inte beröra eventuella skillnader mellan sina egna och Regeringsrättens i Lassagård lanserade kriterier för förvaltningsdomstolars behörighet, när minoriteten nu fann att en felaktig tillämpning av kriterierna motiverade att man kunde tillåta risken av motstridiga exekutionstitlar.s. 878