Se Strömberg, FT 1995 s. 214 samt prop. 1997/98:101 s. 51 f. 1 0 Strömberg a. s. 1 1 Prop. 1997/98:101 s. 54. Ett ytterligare ganska tungt skäl för att undanhålla vissa myndighetsbeslut domstolsprövning är de svenska förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemot regeringen när det gäller att fatta beslut i enskilda fall. Detta skäl väger dock lättare i de fall regeringen är sista instans. 1 2 Lavin, Festskrift till Petrén, Stockholm 1984, s. 65 och s. 74 samt JT 1995–96 s. 734. 1 3 Lavin, JT 1994–95 s. 733 med hänvisning till Lavin Domstol och administrativ myndighet s. 38, 62 och 75. Se även nedan vid not 31. 1 4 Se Lavin JT 1995–96 s. 735 f. och utförligare i Festskrift till Petrén s. 65. Lavin framhåller att de författningsbemyndiganden på vilka förvaltningsmyndigheterna grundar sin beslutanderätt nästan aldrig ger besked om huruvida myndighetens kompetens är exklusiv och att det därför inte alltid är lätt att på olika områden dra en klar gräns för de allmänna domstolarnas tillämpning av offentligrättsliga regler (a.a. s. 63 och s. 67). Lavin framhåller att allmän domstols kompetens i detta avseende får avgöras mot bakgrund av ”dels domstolstalans beskaffenhet, dels förekomsten av administrativa prövnings- och rättelsemöjligheter jämte förvaltningens tillgång till verkställighetsmedel” (s. 64 ff.). 1 5 Jfr skadeståndslagen 3:2. 1 6 Se t.ex. NJA 1975 s. 675 och NJA 1984 s. 648. 1 7 Se Lavin Festskrift till Petrén s. 74 f. med hänvisning till NJA 1982 s. 502 vari HD menade att kärandens yrkande gick ut på att staten skulle förpliktas betala ut det stöd som AMS beviljat och inte avsåg frågan om käranden var berättigad till stöd. Den senare frågan skulle då allmän domstol ha saknat behörighet att pröva. Denna distinktion återkommer i fler domstolsavgöranden (se t.ex. hovrätten i NJA 2001 s. 22), men ifrågasätts nedan under 6. 1 8 Prop. 1997/98:101 s. 55. 1 9 Nedan under 6 diskuteras om det är förenligt med RB 10:17 att allmän domstol prövar återkravsbeslut av och på talan av förvaltningsmyndighet. 2 0 Se ovan vid not 12. 2 1 Se även NJA 1983 s. 352. 2 2 Enligt NJA 1991 s. 363 utgör ett avgörande av förvaltningsdomstol av innebörd att besvär över beslut lämnas utan bifall exekutionstitel i kombination med själva det överklagade beslutet. Jfr även NJA 1987 s. 780 I. 2 3 Se särskilt NJA 1991 s. 363 och 2001 s. 22. 2 4 Se för det sista justitierådet Thorsson i NJA 1996 s. 202. 2 5 Detta kriterium har blivit starkt kritiserat. Lavin framhåller i JT 1995–96 s. 736 att uppfattningen ”att tvistefrågans art skall vara bestämmande för kompetensfördelningen är fullständigt ny i svensk rätt, ja t.o.m. så revolutionerande att man kan ifrågasätta om en avdelning inom HD ensam skall besluta en sådan kursändring”. Uttalandet kan framstå som märkligt mot bakgrund av att samme Lavin 1984 i Festskrift till Petrén s. 73 framhåller att HD i NJA 1983 s. 680 ”kommit att framhålla rättsförhållandets art — egentligen en helt ny tanke vid bedömningen av kompetensfördelningsfrågor”. Se även Strömberg FT 1995 s. 215. 2 6 Paragrafen ändrades först med förordning SFS 1998:756 och då genom en hänvisning till den nya 22a § i förvaltningslagen. Se numera 47 § i förordningen (1999: 1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 2 7 Jfr ovan vid not 6. 2 8 Se ovan vid not 7. 2 9 Jfr T. Andersson Dealing with Integration I (1996) samt Nergelius Dealing with Integration II (1998) ovan not 2. 3 0 Strömberg, FT 1998 s. 290, framhåller t.ex. att HD:s kriterium skulle leda till betydande rättsosäkerhet. 3 1 Se ovan vid not 13. 3 2 Jfr f.ö. läns- respektive kammarrätterna i RÅ 1997 ref. 65, berört nedan. Frågan som inställer sig är då om HD försummat att göra en uppenbarhetskvalificering innan den tog ställning till om det förelåg en rätt till domstolsprövning för Stallknecht. Den frågan ska inte utredas i detta sammanhang. Se dock Strömberg, FT 1996 s. 19 ff. och FT 1998 s. 289 ff., Lavin JT 2000–01 s. 96, Lagerqvist Veloz Roca s. 435 f. samt 304 not 690, Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. (se ovan not 2) s. 124 ff. Men det är värt att påpeka att det faktum att HD:s avgörande föll innan Europakonventionen var inkorporerad skulle kunna antas medföra att Europakonventionen inte var att betrakta som en del av den svenska interna författningsfloran. 3 3 Se T. Andersson, Festskrift till Bernitz, Europarättslig tidskrift 2001 s. 13 ff. För civilrättens del är visserligen innehållet i utländsk rätt i viss mån underkastat partsdispositioner, se RB 35:2 st. 2 och Jänterä-Jareborg, Svensk domstol och utländsk rätt, Uppsala 1997. Men här var fråga om en inkorporerad konvention, en del av den svenska massan av rättsregler. 3 4 Om negativa kompetenskonflikter se Lavin JT 1995–96 s. 737 med hänvisning till Lavin, Domstol och administrativ myndighet (Stockholm 1972) s. 392 ff. 3 5 Och som inte kunde bli föremål för rättsprövning, se nedan under 5. 3 6 Jfr Strömberg FT 1995 s. 215. 3 7 Detta följer av principen om EG-rättens företräde som accepterades som en del av EG-rätten vid Sveriges anslutning, se prop. 1993/94:114. Man kan möjligen diskutera huruvida RF 11:14 och dess uppenbarhetskrav inte är tillämplig även på grund av att allmänna EG-rättsliga principer inte är att se som ”överordnade författningar” i bestämmelsens mening. Jfr Strömberg, FT 1998 s. 291. 3 8 Jfr nedan vid not 47 och not 53. Se även Strömberg, FT 1998 s. 292 som framhåller att Regeringsrätten tillämpade 34 § i jordbruksförordningen analogiskt, vilket inte skulle betyda att domstolen helt övergav kravet på lagstöd för förvaltningsdomstolarnas kompetens. Regeringsrätten underkände, enligt Strömberg, inte heller anspråket på exklusivitet som brukade utläsas ur 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt min uppfattning fanns ingen anledning att åsidosätta nämnda 14 § — bestämmelsen hindrade enligt sin lydelse inte prövning i förvaltningsdomstol i avsaknad av författningsstöd (se ovan vid not 31). Det går dock inte att komma ifrån att Regeringsrätten åsidosatte 33 § i jordbruksstödsförordningen, vilken innehöll ett uttryckligt förbud mot överklagande. Det är svårt att se EGrättens krav på domstolsprövning och den nämnda förordningens uttryckliga förbud mot överklagande som något annat än en normkonflikt, även om den EGrättsliga normen inte är nedlagd i skriven svensk författning. 3 9 Se Lagerqvist Veloz Roca (ovan vid not 2); jfr Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. s. 135. 4 0 Se ovan vid not 28 och det följande samt Strömberg, FT 1998 s. 292, kommenterad ovan. 4 1 Se Lavin, Festskrift till Petrén (ovan not 2) s. 77 f. samt Kommunförbundets yttrande i målet. 4 2 Jfr dock skiljaktiga justitierådet Thorsson som framhöll att även om det kunde synas ligga bättre i linje med HD:s avgörande i Stallknecht att hänvisa även återkrav enligt jordbrukarstödsförordningen till sådan domstol, kunde det inte anses då föreligga tillräckligt starka skäl att i fråga om återkrav frångå dittillsvarande praxis. 4 3 Se ovan under 2. 4 4 Hovrättens sätt att resonera kan ifrågasättas. Hovrätten jämförde Jordbruksverkets talan vid tingsrätten med Fimgros yrkande i överklagandet av beslutet. Syftet med verkets talan befanns vara att utfå en exekutionstitel, medan Fimgro yrkat att förvaltningsdomstol skulle undanröja återbetalningsbeslutet och besluta att ett tidigare beslut om omställningsstöd skulle fortsätta gälla. Yrkandet vid tingsrätten täcks, menade hovrätten, inte av yrkandet vid länsrätten. Om man försöker se Fimgros talan med civilprocessuella ögon och bortser från behörighetsproblemen, framstår det som att bolagets yrkande dels går ut på en negativ fastställelse av återbetalningsskyldigheten, dels fastställelse av att bolaget har haft rätt till betalning. Åtminstone för mig framstår detta som en litispendenssituation; länsrättens prövning av Fimgros överklagande har inte omedelbar rättslig betydelse för någon annan fråga än den återbetalningsfråga som tingsrätten har att pröva. Se vidare nedan under 6. 4 5 RÅ 1995 ref. 58. 4 6 NJA 1994 s. 657. 4 7 Se ovan vid not 38. 4 8 Se ovan vid not 38. 4 9 Jfr nedan vid not 53 . 5 0 Tingsrätten hade tagit ställning i sak och funnit att återbetalningsskyldighet inte kunde åläggas den enskilde. Efter överklagande fann hovrätten att tingsrätten hade bort avvisa försäkringskassans talan eftersom försäkringsrättens dom var att betrakta som en exekutionstitel. HD:s majoritet fann som ovan sades att försäkringsrättens avgörande utgjorde exekutionstitel i förening med försäkringskassans beslut. Därmed kan man dra slutsatsen att HD:s majoritet i NJA 1991 s. 363 var av uppfattningen att ett lagakraftvunnet avgörande av förvaltningsdomstol som utgör exekutionstitel, medför hinder för prövning av ”samma sak” i allmän domstol även för det fall allmän domstol är behörig. Man skulle i sammanhanget kunna hävda att grunderna för RB 17:11, dvs. rättskraftsregeln, talar för en sådan lösning. 5 1 HD uttryckte sig mer moderat: ”då det enligt gängse uppfattning är tvivelaktigt om förvaltningsdomstol skall anses behörig …”. 5 2 Jfr hovrätten i Fimgro. För den händelse en enskild skulle återkalla ett överklagande till länsrätt efter att myndighetens talan avvisats av allmän domstol på grund av litispendens, står det myndigheten fritt att väcka talan ånyo. Ett nytt överklagande av den enskilde till förvaltningsdomstol (inom överklagandefristen) borde då avvisas av länsrätt om Regeringsrätten ansluter till det kriterium för litispendens som HD ställt upp i Fimgro. Men även om Regeringsrätten inte skulle gå på HD:s linje, torde inte finnas stöd i ”grunderna för 13:6” för att avvisa talan vid allmän domstol på grund av ett efterkommande överklagande till förvaltningsdomstol. Det tar måhända något längre tid för en förvaltningsmyndighet att få en exekutionstitel om den enskilde vill trilskas med överklagande och återkallande, men det framstår som långt ifrån omöjligt eller orimligt betungande. 5 3 Se ovan vid not 49. 5 4 Se ovan under 3. 5 5 Dock förefaller det som att tingsrätten i ett sådant läge borde bli behörig att ta upp betalningsskyldigheten till prövning. Se ovan not 52. 5 6 Se vidare nedan under 6 om prövningens omfattning. 5 7 Se även ovan not 52. 5 8 Se ovan under 2. 5 9 Och antagligen prövas i allmän domstol på talan av förvaltningsmyndighet. Se nedan under 5. 6 0 Jordbruksstödsförordningen 33 § ändrades först med förordning SFS 1998:756 och då genom en hänvisning till den nya 22a § i förvaltningslagen. Se numera 47 § i förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 6 1 Beslut av regeringen är inte underkastade förvaltningslagen, men väl rättsprövningslagen. Se vidare Warnling-Nerep, Rättsprövning (ovan not 2) samt Nergelius, Förvaltningsprocess m.m. (ovan not 2) s. 89. 6 2 Se korrekt benämning i not 61. 6 3 Jfr NJA 1988 s. 552. 6 4 Enligt rättsprövningslagen 1 § 1 st., är lagen endast tillämplig på förhållanden som avses i 8:2 eller 8:3 RF, vilket inte överensstämmer med artikel 6 i Europakonventionen. Se Warnling-Nerep, Rättsprövning (ovan not 2) s. 212. 6 5 Ekelöf/Bylund/Boman, Rättegång III, 6 uppl. Stockholm 1994 s. 173 f. 6 6 Jfr dock Heuman, SvJT 1978 s. 340. 6 7 Ekelöf/Bylund/Boman, a.a. s. 174. 6 8 Se även nedan. 6 9 Den distinktion mellan ett yrkande om återkrav och ett beslut om rätt till bidrag som återkommer i flera domstolsavgöranden saknar betydelse i det sammanhang som här är ifråga. Det förekommer för det första överhuvudtaget inte att en myndighet väcker fullgörelsetalan vid allmän domstol utan att det tidigare fattats ett beslut om återbetalning. För det andra kan allmän domstol inte, om man accepterar det resonemang som förs ovan, undkomma att ta ställning till om en lantbrukare har rätt till ersättning när domstolen prövar återbetalningsskyldigheten. Rätten till ersättning kan antas vara ett ytterst relevant rättsfaktum vid bedömningen av återkravets berättigande. Om domstolen betraktar förvaltningsmyndighetens bedömning av rätten till ersättning som bindande, kringgås som ovan nämnts utsökningsbalken 3:1.
Hänvisas från p. 5 (s. 863)
1.Den rätt till domstolsprövning som följer av artikel 6 Europakonventionen för mänskliga rättigheter och av EG-rätten har visat sig svårsmält för det svenska rättssystemet. I konstitutionellt hänseende kan rätten ifråga sägas ha medfört en förstärkning av domstolsmakten på bekostnad av den exekutiva makten. Vidare har den praktiska effekten av rätten till domstolsprövning visat sig avsevärd, inte minst i processuellt hänseende. Andra dryga halvan av 1990-talet gav svenska fall som Stallknecht och Lassagård, vilka i sig innehåller talrika domstolsavgöranden som uppenbarar de svenska domstolarnas bryderi inför implementeringen av rätten till domstolsprövning. Under samma period skrevs för svenska förhållanden många inlägg i den juridiska litteraturen. Rätten till domstolsprövning nådde antagligen sin kulmen i påverkan på svensk rätt genom införandet av 22a § i förvaltningslagen 1998.s. 861
2.I ljuset av HD:s beslut 19 januari i år i NJA 2001 s. 22 (Jordbruksverket mot Fimgro), är det emellertid klart att vissa praktiska processuella frågor ännu är olösta och det är möjligt att ytterligare lagstiftningsåtgärder är nödvändiga. Syftet med den följande framställningen är att lyfta fram vissa av de problem som direkt och indirekt har åskådliggjorts av HD:s avgörande i Fimgro. Till att börja med bör dock det sena 1990-talets implementeringssvårigheter avseende rätten till domstolsprövning kortfattat rekapituleras. 2. Domstolsprövning av administrativa beslut i Sverige — ”traditionellt” Frågan om rätten till domstolsprövning har hittills aktualiserats med avseende på möjligheten att få till stånd en judiciell prövning av förvaltningsbeslut. Särskilt har Jordbruksverkets beslut avseende bidrag och återkrav av utbetalade bidrag blivit föremål för praxis och debatt. Den grundläggande orsaken till de problem som uppkommit är den övergripande kompetensfördelningen mellan förvaltning, förvaltningsdomstolar och de allmänna domstolarna på förvaltningsrättens område.s. 862
3.Den enskilda förvaltningsmyndighetens behörighet att fatta beslut i en viss fråga ska framgå av den författning som myndigheten tillämpar. Enligt förvaltningslagen i dess tidigare lydelse kunde ett beslut överklagas av den som beslutet angick om det gått honom emot och beslutet kunde överklagas. Allmänna förvaltningsdomstolar är inte behöriga som första instans. De överprövar beslut av förvaltningsmyndigheter. Tidigare ansågs gälla att förvaltningsdomstol var behörig endast när den gavs uttrycklig kompetens enligt den förvaltningsrättsliga författning som var tillämplig i ärendet. Ett möjligt stöd för detta utgjorde 14 § i den tidigare lydelsen av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Fram till 1995 innehöll bestämmelsen en beskrivning av i vilken utsträckning länsrätt var behörig att pröva mål enligt ett, ganska stort, antal författningar. Från och med 1995 slopades uppräkningen för följande text: ”Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan skall väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol, skall det göras vid länsrätt”.s. 862
4.Förvaltningsbeslut över vilka förvaltningsdomstolar saknade uttrycklig behörighet kunde i allmänhet överklagas, men endast till ett överordnat administrativt organ, inte sällan med regeringen som sista instans. Förvaltningsdomstolarnas brist på behörighet kunde i relevanta författningar ta sig uttryck i antingen ett explicit förbud mot överklagande eller i avsaknad av behörighetsbestämmelser.s. 862
5.Det faktum att en stor del av den svenska förvaltningens beslut inte kunde överklagas till och prövas av någon domstol motiverades med den historiska kompetensfördelningen mellan kungen och förvaltningsdomstolarna. Ett mer aktuellt skäl till uppdelningen var att förvaltningen ansågs bättre skickad än domstolarna att avgöra lämplighetsfrågor; de senare borde vara hänvisade till att pröva förvaltningsbeslutens rättsenlighet och andra förekommande rättsfrågor.s. 863
6.I linje med detta gällde tidigare som huvudregel att beslut om bistånd eller bidrag inte kunde överklagas. Beslut rörande bidrag ansågs innehålla skälighets- och lämplighetsaspekter. Vidare ansågs staten i sådana situationer såsom ”givare” själv få bestämma när ersättning skulle utgå och borde inte genom dom åläggas att utge stöd. Följaktligen gällde för beslut av Jordbruksverket avseende jordbruksstöd fram till 1998 ett uttryckligt överklagandeförbud i 33 § i jordbruksstödsförordningen.s. 863
7.Enligt RB 10:17 är inte allmän domstol behörig att ta upp tvist som ska ”upptagas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol”. Mot bakgrund av vad som sagts ovan om kriteriet för förvaltningsdomstolarnas behörighet, skulle kompetensgränsen mellan dessa och allmänna domstolar dras på det sätt som rekommenderas av Lavin: om inte annat är särskilt föreskrivet, är allmän domstol behörig att pröva alla tvistemål och brottmål.s. 863
8.Dock innebär RB 10:17 att allmän domstol är förhindrad att överpröva förvaltningsbeslut, i princip. Däremot är allmän domstol behörig att pröva yrkanden om ersättning mot det allmänna i anledning av t.ex. myndighetsbeslut. Vidare har allmän domstol i praxis befunnits behörig att pröva myndigheters yrkanden om återkrav av lämnat bistånd eller skadestånd mot enskilda. Det finns därför anledning att anta att allmän domstol är behörig att pröva frågor som sammanhänger med rätten till stöd, så länge inte förvaltningsmyndighetens kompetens att besluta om själva stödet inskränks genom överprövning. I propositionen 1997/98:101 framhålls t.o.m. att det har ansetts krävas att det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt förvaltningsmyndighet ”att allsidigt och slutgiltigt pröva frågan”, för att allmän domstol ska vara förhindrad att pröva en fråga över vilken förvaltningsmyndighet har tillerkänts beslutanderätt.s. 863
9.En svårighet i sammanhanget är att vissa myndighetsbeslut är undandragna domstolsprövning samtidigt som myndighetsbesluten i sig inte är exigibla. Eftersom förvaltningsmyndigheter inte kan väcka talan vid förvaltningsdomstol saknar de i vissa lägen möjlighet att realisera sina egna beslut om återbetalning. De HD-avgöranden som rör de allmänna domstolarnas behörighet beträffande myndighetsbeslut om återkrav kan alla härledas till exigibilitetsproblem. Den möjlighet till prövning i allmän domstol som HD i praxis utvecklat med avseende på återkrävt stöd kan följaktligen ses som svarande mot ett praktiskt behov.s. 864
10.Detta behov är i sin tur framkallat genom att rättsordningen rymmer två motstridiga underliggande tankar som kolliderar just på detta område. Dels finns en idé om att domstol inte bör överpröva det allmännas beslut om utdelande av bidrag. Dels bygger utsökningsrätten på föreställningen om att endast domstolsavgöranden kan föranleda tvångsmässig realisering av anspråk.s. 864
11.Man bör dock vara medveten om att det praktiska behovet av en rättslig prövning av beslut om återkrav varierar med de situationer som uppkommer under olika förvaltningsrättsliga ordningar för stöd och bistånd. Enligt UB 3:2 krävs särskild föreskrift i lag för att ett förvaltningsbeslut ska vara att anse som en exekutionstitel. I allmänhet saknas sådana särskilda föreskrifter. Från myndighetens utgångspunkter uppkommer därför ett behov av ett domstolsavgörande (som ju utgör exekutionstitel) i lägen när återkrav avser ersättning som inte kan antas följas av ytterligare stöd till samma biståndstagare i framtiden. I situationer där stöd, som beloppsmässigt överstiger det återkrävda, framdeles kommer att utgå, kan myndigheten realisera återkravet kvittningsvis.s. 864
12.Följaktligen har myndigheten i ”icke kvittningssituationer” ett behov av ett avgörande av allmän domstol avseende återkrav när det saknas möjlighet att överklaga återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol. Men även i de fall då den enskilde har möjlighet att överklaga återkravsbeslutet kan finnas ett behov för myndigheten att kunna framtvinga ett avgörande av allmän domstol. I lägen när kvittning är utesluten är det fullt möjligt för den enskilde att avstå från att överklaga ett återkravsbeslut och därigenom beröva myndigheten möjligheten att genom ett för den enskilde negativt utfall i länsrätt erhålla en exekutionstitel. Detta framstår som det främsta motivet till att HD i praxis har medgivit allmänna domstolar behörighet att pröva återkrav.s. 865
13.För den enskilde uppkommer å andra sidan ett behov av prövning i allmän domstol när det saknas möjlighet att överklaga ett återkravsbeslut och samtidigt förutsättningar för kvittning föreligger. I allmänhet kan man anta att en myndighet i ett sådant läge nöjer sig med att kvitta framför att väcka fullgörelsetalan vid allmän domstol. I NJA 1988 s. 552 fann HD att, till följd av att en talan av myndighet om återkrav är möjlig vid allmän domstol, även en enskilds negativa fastställelsetalan avseende betalningsskyldigheten kan prövas av allmän domstol.s. 865