1 · Rätten till domstolsprövning i Sverige

1.Den rätt till domstolsprövning som följer av artikel 6 Europakonventionen för mänskliga rättigheter och av EG-rätten har visat sig svårsmält för det svenska rättssystemet. I konstitutionellt hänseende kan rätten ifråga sägas ha medfört en förstärkning av domstolsmakten på bekostnad av den exekutiva makten. Vidare har den praktiska effekten av rätten till domstolsprövning visat sig avsevärd, inte minst i processuellt hänseende. Andra dryga halvan av 1990-talet gav svenska fall som Stallknecht och Lassagård, vilka i sig innehåller talrika domstolsavgöranden som uppenbarar de svenska domstolarnas bryderi inför implementeringen av rätten till domstolsprövning. Under samma period skrevs för svenska förhållanden många inlägg i den juridiska litteraturen. Rätten till domstolsprövning nådde antagligen sin kulmen i påverkan på svensk rätt genom införandet av 22a § i förvaltningslagen 1998.s. 861

2.I ljuset av HD:s beslut 19 januari i år i NJA 2001 s. 22 (Jordbruksverket mot Fimgro), är det emellertid klart att vissa praktiska processuella frågor ännu är olösta och det är möjligt att ytterligare lagstiftningsåtgärder är nödvändiga. Syftet med den följande framställningen är att lyfta fram vissa av de problem som direkt och indirekt har åskådliggjorts av HD:s avgörande i Fimgro. Till att börja med bör dock det sena 1990-talets implementeringssvårigheter avseende rätten till domstolsprövning kortfattat rekapituleras. 2. Domstolsprövning av administrativa beslut i Sverige — ”traditionellt” Frågan om rätten till domstolsprövning har hittills aktualiserats med avseende på möjligheten att få till stånd en judiciell prövning av förvaltningsbeslut. Särskilt har Jordbruksverkets beslut avseende bidrag och återkrav av utbetalade bidrag blivit föremål för praxis och debatt. Den grundläggande orsaken till de problem som uppkommit är den övergripande kompetensfördelningen mellan förvaltning, förvaltningsdomstolar och de allmänna domstolarna på förvaltningsrättens område.s. 862

3.Den enskilda förvaltningsmyndighetens behörighet att fatta beslut i en viss fråga ska framgå av den författning som myndigheten tillämpar. Enligt förvaltningslagen i dess tidigare lydelse kunde ett beslut överklagas av den som beslutet angick om det gått honom emot och beslutet kunde överklagas. Allmänna förvaltningsdomstolar är inte behöriga som första instans. De överprövar beslut av förvaltningsmyndigheter. Tidigare ansågs gälla att förvaltningsdomstol var behörig endast när den gavs uttrycklig kompetens enligt den förvaltningsrättsliga författning som var tillämplig i ärendet. Ett möjligt stöd för detta utgjorde 14 § i den tidigare lydelsen av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Fram till 1995 innehöll bestämmelsen en beskrivning av i vilken utsträckning länsrätt var behörig att pröva mål enligt ett, ganska stort, antal författningar. Från och med 1995 slopades uppräkningen för följande text: ”Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan skall väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol, skall det göras vid länsrätt”.s. 862

4.Förvaltningsbeslut över vilka förvaltningsdomstolar saknade uttrycklig behörighet kunde i allmänhet överklagas, men endast till ett överordnat administrativt organ, inte sällan med regeringen som sista instans. Förvaltningsdomstolarnas brist på behörighet kunde i relevanta författningar ta sig uttryck i antingen ett explicit förbud mot överklagande eller i avsaknad av behörighetsbestämmelser.s. 862

5.Det faktum att en stor del av den svenska förvaltningens beslut inte kunde överklagas till och prövas av någon domstol motiverades med den historiska kompetensfördelningen mellan kungen och förvaltningsdomstolarna. Ett mer aktuellt skäl till uppdelningen var att förvaltningen ansågs bättre skickad än domstolarna att avgöra lämplighetsfrågor; de senare borde vara hänvisade till att pröva förvaltningsbeslutens rättsenlighet och andra förekommande rättsfrågor.s. 863

6.I linje med detta gällde tidigare som huvudregel att beslut om bistånd eller bidrag inte kunde överklagas. Beslut rörande bidrag ansågs innehålla skälighets- och lämplighetsaspekter. Vidare ansågs staten i sådana situationer såsom ”givare” själv få bestämma när ersättning skulle utgå och borde inte genom dom åläggas att utge stöd. Följaktligen gällde för beslut av Jordbruksverket avseende jordbruksstöd fram till 1998 ett uttryckligt överklagandeförbud i 33 § i jordbruksstödsförordningen.s. 863

7.Enligt RB 10:17 är inte allmän domstol behörig att ta upp tvist som ska ”upptagas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol”. Mot bakgrund av vad som sagts ovan om kriteriet för förvaltningsdomstolarnas behörighet, skulle kompetensgränsen mellan dessa och allmänna domstolar dras på det sätt som rekommenderas av Lavin: om inte annat är särskilt föreskrivet, är allmän domstol behörig att pröva alla tvistemål och brottmål.s. 863

8.Dock innebär RB 10:17 att allmän domstol är förhindrad att överpröva förvaltningsbeslut, i princip. Däremot är allmän domstol behörig att pröva yrkanden om ersättning mot det allmänna i anledning av t.ex. myndighetsbeslut. Vidare har allmän domstol i praxis befunnits behörig att pröva myndigheters yrkanden om återkrav av lämnat bistånd eller skadestånd mot enskilda. Det finns därför anledning att anta att allmän domstol är behörig att pröva frågor som sammanhänger med rätten till stöd, så länge inte förvaltningsmyndighetens kompetens att besluta om själva stödet inskränks genom överprövning. I propositionen 1997/98:101 framhålls t.o.m. att det har ansetts krävas att det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt förvaltningsmyndighet ”att allsidigt och slutgiltigt pröva frågan”, för att allmän domstol ska vara förhindrad att pröva en fråga över vilken förvaltningsmyndighet har tillerkänts beslutanderätt.s. 863

9.En svårighet i sammanhanget är att vissa myndighetsbeslut är undandragna domstolsprövning samtidigt som myndighetsbesluten i sig inte är exigibla. Eftersom förvaltningsmyndigheter inte kan väcka talan vid förvaltningsdomstol saknar de i vissa lägen möjlighet att realisera sina egna beslut om återbetalning. De HD-avgöranden som rör de allmänna domstolarnas behörighet beträffande myndighetsbeslut om återkrav kan alla härledas till exigibilitetsproblem. Den möjlighet till prövning i allmän domstol som HD i praxis utvecklat med avseende på återkrävt stöd kan följaktligen ses som svarande mot ett praktiskt behov.s. 864

10.Detta behov är i sin tur framkallat genom att rättsordningen rymmer två motstridiga underliggande tankar som kolliderar just på detta område. Dels finns en idé om att domstol inte bör överpröva det allmännas beslut om utdelande av bidrag. Dels bygger utsökningsrätten på föreställningen om att endast domstolsavgöranden kan föranleda tvångsmässig realisering av anspråk.s. 864

11.Man bör dock vara medveten om att det praktiska behovet av en rättslig prövning av beslut om återkrav varierar med de situationer som uppkommer under olika förvaltningsrättsliga ordningar för stöd och bistånd. Enligt UB 3:2 krävs särskild föreskrift i lag för att ett förvaltningsbeslut ska vara att anse som en exekutionstitel. I allmänhet saknas sådana särskilda föreskrifter. Från myndighetens utgångspunkter uppkommer därför ett behov av ett domstolsavgörande (som ju utgör exekutionstitel) i lägen när återkrav avser ersättning som inte kan antas följas av ytterligare stöd till samma biståndstagare i framtiden. I situationer där stöd, som beloppsmässigt överstiger det återkrävda, framdeles kommer att utgå, kan myndigheten realisera återkravet kvittningsvis.s. 864

12.Följaktligen har myndigheten i ”icke kvittningssituationer” ett behov av ett avgörande av allmän domstol avseende återkrav när det saknas möjlighet att överklaga återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol. Men även i de fall då den enskilde har möjlighet att överklaga återkravsbeslutet kan finnas ett behov för myndigheten att kunna framtvinga ett avgörande av allmän domstol. I lägen när kvittning är utesluten är det fullt möjligt för den enskilde att avstå från att överklaga ett återkravsbeslut och därigenom beröva myndigheten möjligheten att genom ett för den enskilde negativt utfall i länsrätt erhålla en exekutionstitel. Detta framstår som det främsta motivet till att HD i praxis har medgivit allmänna domstolar behörighet att pröva återkrav.s. 865

13.För den enskilde uppkommer å andra sidan ett behov av prövning i allmän domstol när det saknas möjlighet att överklaga ett återkravsbeslut och samtidigt förutsättningar för kvittning föreligger. I allmänhet kan man anta att en myndighet i ett sådant läge nöjer sig med att kvitta framför att väcka fullgörelsetalan vid allmän domstol. I NJA 1988 s. 552 fann HD att, till följd av att en talan av myndighet om återkrav är möjlig vid allmän domstol, även en enskilds negativa fastställelsetalan avseende betalningsskyldigheten kan prövas av allmän domstol.s. 865