1.JO:s tillsynsfunktion fullgörs numera inte genom att ombudsmännen verkar för att enskilda personer skall få skadestånd eller motsvarande upprättelse för begångna fel utan främst genom ett tillrättavisande och vägledande av den offentliga verksamheten. Vägledandet av myndigheter sker idealtypiskt sett genom att de av JO:s uttalandebeslut som anses vara av allmänt intresse publiceras i ämbetsberättelserna. Avskaffandet av ämbetsansvar medförde att JO:s preventiva verksamhet inte längre ens i teorin är ett led i den repressivt efterhandsgranskande tillsynen. Istället är sedan år 1975 den tillbakablickande granskningen av enskilda ärenden ett led i vägledandet och riktlinjeskapandet.s. 23
2.Av svenska jurister nyttjade rättskällor brukar vanligen sägas bestå av författningstexter, prejudikat, förarbeten och doktrin. Såvitt jag har kunnat utröna åberopas JO-beslut inte särskilt ofta som en rättskälla av domstolarna.20 I t.ex. RH 1987:88 (fråga om penning- eller dagsböter vid val av påföljd), RH 1991:88 (fråga om handläggning av mål om ekonomisk brottslighet) och RH 1997:40 (fråga om brott mot ordningslagen) omnämns emellertid olika beslut i JO:s ämbetsberättelse av hovrätten.21 Även i de prejudicerande avgörandena NJA 1999 s. 92 (fråga om mellandom), RA 1999 ref. 51 (fråga om besluts överklagbarhet), RÅ 1999 ref. 75 nr I (fråga om protokoll som beslutsdokumentation) och RÅ 2000 ref. 16 (fråga om omprövning av biståndsbeslut) omnämns JO-beslut. Dessutom nämns JO-beslut ibland i rättsfallsreferat tillsammans med litteratur som har ansetts relevant för rättsfrågan utan att uttryckligen åberopas i domskälen.22s. 23
3.381s. 23
4.I de förarbetsuttalanden som under senare delen av 1900-talet har be-s. 24
5.rört frågan om JO:s rättskällestatus anses i princip självklart att ombuds-s. 24
6.männens uttalanden tillmäts vikt endast på grund av tyngden i den sak-s. 24
7.liga argumenteringen.23 I svensk rätt tillmäts i och för sig både prejudikats. 24
8.och förarbeten, på samma sätt som doktrinen, formellt sett vikt endast pås. 24
9.grund av tyngden i den sakliga argumenteringen. Även om absolut pre-s. 24
10.judikatbundenhet inte råder i Sverige är de högsta instanserna numeras. 24
11.emellertid tämligen renodlade prejudikatsinstanser. Deras avgörandens. 24
12.torde därför i praktiken ofta tillmätas vikt inte i första hand på grundvals. 24
13.av den sakliga argumenteringens tyngd utan framför allt i egenskap avs. 24
14.ställningstaganden av Högsta domstolen eller Regeringsrätten.24s. 24
15.Om JO-uttalanden tillmättes samma eller likartad vikt som prejudice-s. 24
16.rande domstolsavgöranden skulle ombudsmännens motparter i enskildas. 24
17.ärenden kunna försättas i den märkliga situationen att de processar mots. 24
18.någon vars åsikter domstolen uppfattar som mer eller mindre bindande.s. 24
19.Eftersom JO alltjämt har en sorts partsställning inför domstolarna kans. 24
20.ämbetet sålunda aldrig betraktas som likställt med eller överordnat pre-s. 24
21.judikatinstanserna. Däremot bör JO:s uttalandebeslut enligt min me-s. 24
22.ning i regel anses ha samma tyngd inom rättskälleläran som förarbetens. 24
23.men högre dignitet än doktrinen.s. 24
24.Med beaktande av de ställningstaganden som Regeringsrätten gör is. 24
25.RÅ 1994 ref. 31 och RÅ 1997 ref. 18 måste anses klarlagt att den i ochs. 24
26.för sig demokratiskt legitima tyngd som förarbeten har tillmäts betydelses. 24
27.endast på grundval av tyngden i den sakliga argumenteringen. JO-besluts. 24
28.innefattar vanligen väl genomtänkta juridiska resonemang i specifikas. 24
29.rättsfrågor som ombudsmännen, i motsats till författarna av förarbeten,s. 24
30.analyserar i ett situationsrelaterat perspektiv.25 Enligt min mening finnss. 24
31.därför anledning att tillmäta JO-beslut samma tyngd inom rättskälle-s. 24
32.hierarkin som förarbeten. Detta synsätt medför att ombudsmännen is. 24
33.icke författningsreglerade frågor som normalt aldrig kommer under pre-s. 24
34.judikatsinstansernas prövning, såsom t.ex. frågor om JO:s tillsynsområ-s. 24
35.382 des exakta omfattning och tillsynens bedrivande, har en sorts position som ”lex animata”. Med hänsyn till att såväl JO-beslut som förarbeten, i motsats till doktrinen, utgör en sorts institutionaliserade ställningstaganden med viss demokratisk legitimitet är ombudsmännens ställning som ”lex animata” i vissa frågor emellertid en naturlig konsekvens av JO-ämbetets position som ett riksdagens förtroendeämbete.s. 24
36.Trots att JO:s funktion numera är främst vägledande och riktlinjeskapande tycks ämbetets repressiva befogenheter alltjämt spela en viktig roll i såväl allmänhetens som tjänstemännens medvetande. Så framhåller Claes Eklundh i uppsatsen ”JO:s tillsyn över domstolarna” (2000) att en offentlig befattningshavare nyligen i media har beskrivit JO som ”en svart, äcklig skugga” som ”hänger över myndigheterna”.26 Epitetet ”svart, äcklig skugga” framstår visserligen inte som i sig direkt smickrande. Enligt min mening bör emellertid noteras att det ibland anförs som ”ett hälsotecken” att tjänstemännen ”tycker illa om JO”.27 Dessutom torde det inom vissa samhällssektorer, såsom domstols- och åklagarväsendena, traditionellt uppfattas som obehagligt och stigmatiserande att kritiseras av JO, under det att man inom en del andra, t.ex. kommunala, sektorer ibland förhåller sig jämförelsevis indifferent gentemot sådan kritik.28s. 25
37.Gustaf Petrén uppgav i början av 1980-talet att de enskilda medborgarna numera har ”mycket litet att hämta hos JO-ämbetet. Klagandens uppgift synes närmast vara att förse JO med sådant material, varav JO kan ha behov för sina allmänna anvisningar.”29 Efterhandsgranskningarna torde emellertid under hela 1900-talet ibland ha utmynnat i mer eller mindre preventivt verkande generella uttalanden och hotet om att anmälas till JO torde alltid ha haft viss kvalitetshöjande effekt på myndigheternas arbete. Sålunda har det egentligen aldrig gått att helt skilja mellan å ena sidan preventiva och å andra sidan repressiva effekter av JO:s verk-s. 25
38.383s. 25
39.samhet.30 Det förhållandet att granskningen av enskilda ärenden numeras. 26
40.främst är ett led i vägledandet av myndigheterna hindrar ju dessutom intes. 26
41.att allvarliga försummelser på ett för de enskilda konstruktivt sätt iblands. 26
42.uppdagas och beivras genom ombudsmännens utredningar.s. 26
43.JO:s arbetsuppgifter är i stort sett desamma idag som under tidigares. 26
44.delen av 1800-talet. Eftersom statistik över initiativärenden började atts. 26
45.publiceras först under 1900-talet är det svårt att veta exakt hur stor dels. 26
46.av ämbetets arbetskapacitet som å ena sidan initiativärenden och å andras. 26
47.sidan klagomålsärenden upptog på 1800-talet. Under det att ärendena is. 26
48.början av 1900-talet tidvis bestod av klagomål till endast ca 65 procents. 26
49.utgör dessa dock numera ca 97 procent av ärendena. Riksdagen har vids. 26
50.flera tillfällen uttalat att klagomålshandläggningen är JO:s viktigastes. 26
51.uppgift. Anledningen därtill är att det anses vara betydelsefullt ur rätts-s. 26
52.säkerhetssynpunkt både att medborgarna har möjlighet att få myndighe-s. 26
53.ternas åtgärder granskade av JO och att tjänstemännen är medvetna oms. 26
54.att deras åtgärder kan komma att granskas av JO. Ombudsmännenss. 26
55.möjligheter att utreda klagomål annat än genom skriftlig handläggnings. 26
56.är av resursskäl emellertid starkt begränsade. Om behov uppstår av atts. 26
57.hålla muntliga förhör fullföljer JO i och för sig i allmänhet utredningens. 26
58.med biträde av det ordinarie polis- och åklagarväsendet. Det förhållan-s. 26
59.det att ämbetets undersökningar sker främst genom skriftväxling medförs. 26
60.emellertid att en tjänsteman även utan att lämna direkt felaktiga upplys-s. 26
61.ningar ibland kan lägga saken till rätta för sig.31s. 26
62.Frågan om hur JO:s ärendeutredningar bäst bör gå till diskuterass. 26
63.ibland.32 Om ombudsmännen skulle kunna utföra egna fullständiga ut-s. 26
64.redningar i varje tillsynsärende skulle dock fordras att ämbetet expande-s. 26
65.rade till att bli en sorts polismyndighet. Möjligheten att tillföra JO dennas. 26
66.typ av omfattande personalförstärkningar synes aldrig ens ha diskuteratss. 26
67.på allvar. Trots att det är uppenbart problematiskt att JO:s utrednings-s. 26
68.metodik ibland ger tjänstemännen möjligheter att lägga händelseförlopps. 26
69.till rätta torde detta faktum sålunda vara svårt att åtgärda.s. 26
70.Det förhållandet att JO:s verksamhet numera i huvudsak består avs. 26
71.klagomålsutredningar har kritiserats. Så anförde Fredrik Sterzel redan is. 26
72.384 slutet av 1960-talet att funktionen ”som klagomur har dock skjutits väl mycket i förgrunden. Genom sina inspektioner fyller ombudsmännen samma syfte som genom prövning av klagomål: de finner och påtalar förhållanden som är otillfredsställande och verkar för förbättringar som kommer de enskilda till godo. Denna verksamhet ger också mycket större resultat än prövningen av klagomål. Självfallet förs inte heller allt befogat missnöje fram till ombudsmännen. Att göra dessa till en klagomur skulle innebära att premiera dem som har insikter och företagsamhet nog för att vända sig till dem.”33s. 26
73.En myndighets arbetssätt och rutiner torde inte nödvändigtvis påverkas av att en klagomålsutredning visar att försummelser har förekommit. Ur myndighetens synpunkt är fråga i ett sådant fall ju endast om ett enda ärende som, kanske av olyckliga omständigheter, har handlagts felaktigt. Initiativärenden i form av t.ex. undersökningar av hur en viss ärendetyp generellt hanteras vid antingen en eller flera myndigheter kan däremot utmynna i väl underbyggd kritik som såväl myndigheter som lagstiftaren har svårt att nonchalera. JO:s initiativverksamhet i form av bl.a. inspektioner utmynnar därför ofta i uttalanden som har större tyngd än den kritik som framställs i klagomålsärenden. Verksamhetens stora koncentration på klagomålsutredande gör dessutom att tillsynen inte utövas vare sig systematiskt eller på grundval av tydliga indikationer om att fel har begåtts utan till ca 97 procent inom myndighetsområden som ur JO:s synpunkt har valts slumpmässigt. Enligt min mening finns det således skäl att instämma i Sterzels uppfattning att ett prioriterande av klagomålsprövningen på initiativärendenas bekostnad inte är till fördel för allmänhetens rättssäkerhet. Det förhållandet att initiativverksamhet i betydligt högre grad än klagomålsutredande utmynnar i att felaktigheter uppdagas illustreras därvid tydligt av att MO, som under slutet av sin verksamhet avgav erinringar eller motsvarande i mer än 50 procent av de avgjorda ärendena, vid denna tid handlade klagomålsärenden till endast 13 procent.34s. 27
74.Riksdagens uppfattning att det är betydelsefullt både att medborgarna kan få JO att granska myndighetsåtgärder och att tjänstemännen är medvetna om att deras åtgärder kan komma att granskas av JO har för-s. 27
75.385s. 27
76.visso fog för sig. Den tillbakablickande tillsyn som klagomålsutredandets. 28
77.utgör är såsom har framhållits ovan emellertid sedan länge främst ett leds. 28
78.i JO:s vägledande verksamhet. Om JO i ett beslut fastställer att felaktigas. 28
79.åtgärder har vidtagits medför detta faktum inte att klaganden därefters. 28
80.får upprättelse i form av skadestånd eller någon sorts ”ursäkt” från myn-s. 28
81.digheten. Såsom enskilda individer skulle de personer som klagar till JOs. 28
82.därför ha mera nytta av att allehanda offentliga befogenheter var knutnas. 28
83.till ett effektivt och välfungerande ansvarssystem än vad de har av att kun-s. 28
84.na åstadkomma att myndighetsåtgärder granskas av ett extraordinaries. 28
85.tillsynsämbete.s. 28
86.Eftersom många klaganden är omedvetna om att ombudsmännen oftas. 28
87.granskar främst formella handläggningsfrågor och ibland avböjer att ut-s. 28
88.reda spörsmål av lämplighetskaraktär anser sig en del enskilda säkert has. 28
89.ringa nytta av JO:s verksamhet.35 Av medborgarna uppfattas det dess-s. 28
90.utom antagligen inte sällan som märkligt att ombudsmännen genom etts. 28
91.inte alltid närmare motiverat, ej överklagbart beslut avgör huruvida etts. 28
92.ärende skall avvisas, avskrivas eller utredas. I beaktande av dels klago-s. 28
93.målsmängden, dels JO-funktionens karaktär av förtroendebefattning hars. 28
94.jag emellertid svårt att se att det skulle vara rimligt att förändra i dessa av-s. 28
95.seenden rådande praxis.s. 28
96.JO-ämbetet torde idag stå inför en del problem. Ett sådant är att äm-s. 28
97.betet genom att det utövas av ett flertal självständiga ombudsmän ävens. 28
98.under en gemensam chefs-JO måste antas ha accelererande svårigheter atts. 28
99.vidta enhetliga och systematiserande rättstolkningar. Denna problematiks. 28
100.kan, såsom Jesper Ekroth framhåller i sitt verk om JO, troligen bemästrass. 28
101.genom arbetsformer som upprätthåller beslutskongruens inom ämbe-s. 28
102.tet.36 Ytterligare ett problem för JO är att den preventiva inriktning soms. 28
103.legalitetskontrollen numera har medför att många tillsynsärenden avslu-s. 28
104.tas genom allmänt hållna utläggningar om vad som bör anses som gäl-s. 28
105.lande rätt, vilka ibland lämnar de klagomålsframställande medborgarnas. 28
106.ovetande om huruvida ombudsmannen har ansett deras klagomål rätt-s. 28
107.mätigt eller inte. Såsom har nämnts i avsnitt 12.2.5 är det nämligen intes. 28
108.lätt att formulera beslut som genom att innefatta analyser av rättsfrågors. 28
109.kan fungera som riktlinjer och samtidigt på ett tydligt sätt upplyser dens. 28
110.vanligen juridiskt oskolade allmänheten om huruvida och på vilket sätts. 28
111.som ombudsmannen anser att ett fel har begåtts.s. 28
112.En tredje svårighet för JO såsom tillsynsorgan med främst preventivas. 28
113.386 funktioner är att myndigheterna kanske inte alltid är mottagliga för eller ens tar del av de vägledande uttalandena. Svårigheter att veta i vilken utsträckning som dogmatiskt auktoritativa rättstolkningar far faktisk genomslagskraft annat än i de enskilda fall som prövas föreligger emellertid även beträffande prejudikatinstansernas avgöranden. Denna typ av rättssociologiska spörsmål faller sålunda utanför ramen för ett teoretiskt arbete såsom detta.s. 28