6 · Konsekvenser för enskilda skogsägare

1.Ett delsyfte med artikeln är att belysa vilka konsekvenser Århuskonventionens regler om talerätt för miljöorganisationer och rättsutvecklingen beträffande denna egentligen har fått för de verksamheter som berörs. Vi belyser detta genom exemplet skogsbruk och påverkan på enskilda skogsägare. Vi har i vår analys av rättsutvecklingen efter konventionens införande gjort vissa observationer som har bäring på förutsättningarna att bedriva skogsbruk. En observation gäller att den tidigare tydliga distinktionen mellan pågående markanvändning och tillståndspliktig verksamhet har luckrats upp när talerätten utvecklats på det sätt som skett. En annan observation är att den enskilde skogsbrukaren har hamnat i en situation där hen blir motpart i rättsprocessen gentemot en klagande organisation och tvingas på egen bekostnad försvara myndighetens beslut (eller nollbeslut). En konsekvens av den mindre tydliga rättsliga innebörden av begreppet pågående markanvändning i kombination med att miljöorganisationer fått talerätt i frågor som tidigare inte ansetts kunna klagas på, är att det har blivit svårare att förutse vilken markanvändning som får vidtas på en fastighet. Pågående markanvändning har inte tidigare behövt särskilda tillstånd eller långtgående prövning för att bedrivas.s. 396

2.Vad är då skillnaden på tillståndspliktig verksamhet och icke tillståndspliktig verksamhet och vad motiverar olika regler för dem? I grunden handlar det om att när en ny verksamhet ska startas innebär det en förändring på platsen, med bland annat möjlig – och initialt okänd – miljöpåverkan. Det behöver därför undersökas vilka konsekvenser som sannolikt följer samt vilka risker och osäkerheter som verksamheten medför. På den grunden prövas det sedan ifall och i så fall under vilka villkor verksamheten ska tillåtas, givet dess förväntade påverkan på miljön och de risker som den medför. Positivt beslut om tillstånd är möjligt för allmänheten att överklaga. Den ekonomiska logiken bygger på att ny verksamhet är oprövad och att dess eventuella negativa konsekvenser måste undersökas och vägas mot dess nyttor. Den juridiska logiken bygger på att det inte finns någon generell rättighet att starta upp nya verksamheter som innebär att mark tas i anspråk. När en verksamhet har prövats och erhållit tillstånd som vunnit laga kraft innebär det en rättskraft som skapar stabilitet för verksamheten då den kan räkna med att få fortsätta bedriva verksamheten inom ramarna för tillståndet. Verksamhet inom tillståndet är inte möjliga att överklaga. Verksamhet inom tillståndet får därmed karaktären av pågående markanvändning vilken verksamhetsutövaren innehar en rättighet att utöva inom tillståndstiden. Den rättsliga verkan av begreppet pågående markanvändning har därmed blivit vagare. Detta är en utveckling som inte kan tolkas som avsedd av lagstiftaren vid konventionens införlivande i svensk rätt, utan får betraktas som en oförutsedd konsekvens av rättstillämpningens utveckling. Att det är en oförutsedd konsekvens innebär inte nödvändigtvis att det är en icke önskvärd konsekvens, men det innebär att vi inte vet om den är önskvärd eftersom lagstiftaren inte har diskuterat frågan och den därför inte har varit föremål för demokratisk prövning.s. 397

3.Mot bakgrund av skillnaderna mellan pågående markanvändning och tillståndspliktig verksamhet gör vi en intressant observation. Å ena sidan är skogsbruk en pågående markanvändning och inte tillståndspliktig, å andra sidan är enskilda åtgärder inom ramen för pågående markanvändning överklagbara av allmänheten, enligt Århuskonventionen. Att skogsbruk utgör pågående markanvändning och inte tillståndspliktig verksamhet bör bero på att lagstiftaren har bedömt att skogsbruk som helhet är säkrare vad gäller miljö påverkan än de verksamheter som utgör tillståndspliktig verksamhet. Ändå är enskilda åtgärder inom skogsbruket möjliga för allmänheten att överklaga medan motsvarande inte gäller för tillståndspliktiga. Det här utgör en logisk motsättning som inte kan vara lagstiftarens intention, utan måste ses som en oavsedd konsekvens av den ackumulerade utvecklingen av praxis, i vilken Århuskonventionen är en viktig del. Vi kan hävda detta eftersom det vore ologiskt att samtidigt bedöma skogsbruk som säkrare än exempelvis produktion av kemikalier och ge kemikalieproducenten starkare rättigheter än skogsbrukaren att bedriva sin verksamhet. Logiken kräver att den mindre riskfyllda verksamheten har minst lika starka rättigheter till fortsatt drift som den mer riskfyllda verksamheten. Faktum är att idag har skogsägaren en svagare rättighet att få fortsätta bedriva skogsbruk än vad ägaren av kemikaliefabriken har att få fortsätta producera kemikalier. Det innebär att pågående markanvändning inom just skogsbruket förlorat en del av sin ursprungliga rättskraft och för den enskilde markägaren innebär det en minskad rättssäkerhet för sin verksamhet.s. 397

4.Med tanke på de långa omloppstiderna i skogsbruk är det en verksamhet som kräver osedvanligt stor framtidstro för att en effektiv nivå av investeringar ska bli genomförda. Detta gäller alla investeringar, både ekonomiskt (som plantering och ungskogsskötsel) och biologiskt motiverade (som kvarhållande av gammal skog eller viktiga kantzoner). Det är en bransch som kräver hög tillit till samhällets institutioner. Vi har därför anledning att anta att all extra osäkerhet som rättstillämpningen skapar kommer att sänka investeringsviljan och därmed den samhällsekonomiska effektiviteten. Både ekonomiska och biologiska värden hotas av minskad tillit. Ett långtgående och kostsamt utredningsansvar riskerar att särskilt drabba en skogsägare som lagt mycket omsorg och arbete, vars skog är välskött och varierande och som i högre grad än ”ren produktionsskog” lockar till sig, eller bibehåller, olika arter som tar sin hemvist där. Det har uppfattats som att den som gör allt rätt blir ”straffad” genom att inte få avverka den välskötta skogen. På sikt finns en risk att skogsägare lägger mindre arbete på att sköta skogen och att den biologiska mångfalden blir lidande, om inte regelverket blir mer förutsebart och konsekvenserna för enskilda proportionerliga. Tidigare har man utgått från att det var myndigheterna som skulle företräda de allmänna intressena i olika beslut och prövningar, och man förutsatte att rätt hänsyn togs till de allmänna intressena i myndigheternas överväganden.s. 398

5.Århuskonventionen är avsedd att garantera allmänhetens rättigheter i förhållande till de stater som är parter. I de fall en enskild skogsägare ger in en anmälan till Skogsstyrelsen finns därför i allmänheten, företrädd av miljöorganisationer, en ytterligare part att ta hänsyn till, som har rätt att ifrågasätta myndigheternas beslut eller ställningstagande. Men konsekvenserna för den enskilde stannar inte där. En följd av Sveriges implementering av konventionsbestämmelserna är att den enskilde skogsägaren kan hamna i en utdragen rättsprocess mot en potentiellt ekonomiskt starkare miljöorganisation, efter att till Skogsstyrelsen ha anmält ett område av sin skog för avverkning och fått ett positivt besked, eller inget besked alls, därifrån. Miljöorganisationer som uppfyller kriterierna i paragrafen kan klaga på Skogsstyrelsens beslut (eller nollbeslut) och då få en partsställning mot skogsägaren, trots att konventionen garanterar rättigheter för allmänheten i förhållande till staten. Skälet är en bestämmelse i 5 kap. 2 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar. I de fall någon klagar på ett beslut som rör honom själv enligt 16 kap. 12 § MB är beslutsmyndigheten motpart. Men beslutsmyndighetens ställning som motpart gäller enligt tredje stycket inte när en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § MB har överklagat. Då är det i stället den enskilde som önskar att en myndighets beslut skall stå fast, som blir hänvisad att processa mot en klagande organisation. Här kan man åtminstone lyfta frågan att det vore rimligt att myndigheten som godkänt en avverkning eller meddelat en dispens själv får stå upp för sitt besluts riktighet i den fortsatta processen.s. 399

6.I propositionen Ett tydligt regelverk för aktivt skogsbruk, föreslår regeringen nu, vilket är i linje med våra argument ovan, att Skogsstyrelsen ska ges partsställning när miljöorganisationer överklagar myndighetens beslut. Förslaget motiveras med att det skulle öka rättssäkerheten och ge större trygghet till den enskilde parten i processen, detta i ljuset av en ökad mängd överklagade ärenden. Myndigheten som fattat ett beslut anses ha bättre förutsättningar att försvara det fattade beslutet än en enskild, och balansen i målet förbättras.s. 399

7.Kostnader för en enskild markägare, för ytterligare bevisning – exempelvis om förekomsten eller icke-förekomsten av en art i ett utpekat område – den i vissa fall långdragna processen efter ett överklagande samt de osäkra förutsättningarna för framgång eller ersättning vid utebliven framgång, kan få markägare att avstå från vidare process om en anmälan överklagas. En överklagad åtgärd får flera ekonomiska konsekvenser för skogsägaren, bl.a. genom en risk att fastighetens ställning som säkerhet för lån i förlängningen ifrågasätts helt eller försvagas. I propositionen nämnd ovan föreslås en begränsning av de kostnader som det kan krävas av en enskild markägare, som vill genomföra en skogsbruksåtgärd, för utredning och tillsyn enligt 2 kap. 2 § MB. Syftet är att utredningskostnaden och den hänsyn till naturvårdens intressen som kan krävas ska bli rimlig. En utredning härutöver föreslås belasta det allmänna. Vidare hänvisas i propositionen till bestämmelsen om rimlighetsbedömningar i 2 kap. 7 § MB. Intentionen i detta förslag är i linje med de slutsatser vi drar från vår analys, d.v.s. att de ekonomiska konsekvenserna av upprätthållandet av Århuskonventionen inte har proportionalitetsprövats i tillräcklig omfattning.s. 400

8.I de mål om skogsbruk vi tittat på förekommer sällan någon proportionalitetsbedömning eller avvägning mellan de olika intressen som står på spel – miljöhänsynen respektive den enskilde markägarens intresse av att bedriva pågående markanvändning. En uttalad proportionalitets-bedömning dyker främst upp i 2023 års fall ”Tjäderspelet i Malsättra.” Hur stort hinder för den pågående markanvändningen är det fråga om och hur stor risk för en överträdelse av artskyddsförordningen? Vad kostar skyddsåtgärder för den nödvändiga hänsynen och vad skulle vinnas respektive förloras om det inte vidtogs sådana? Hänsynsreglerna gäller enligt 2 kap. 7 § MB bara i den utsträckning det inte kan anses orimligt för den enskilde att uppfylla dem. En avvägning är viktig, även i ljuset av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen. Kanske vore det bra om det rutinmässigt gjordes en proportionalitetsavvägning i dessa fall, i ljuset av ett korrekt översatt fågeldirektiv som ligger till grund för just artskyddsförordningen.s. 400

9.Regeringen har i prop. 2025/26:230 aviserat ett förslag på ersättning till skogsägare vars pågående markanvändning avsevärt försvåras på grund av Artskyddsförordningen. Det är ofta med stöd i denna som miljöorganisationer klagar på avverkningsbeslut. Ett skäl som anges är att det gemensamma ansvaret för miljöhänsyn inte ska bäras av enskilda och att systemet måste bli rättssäkert och förutsebart samt att äganderätten ska värnas. Detta förslag ligger i linje med slutsatserna vi drar av vår studie. Med ett ersättningssystem som kompenserar den enskilde för uteblivna intäkter från avverkning övervinns en ytterligare del av obalansen och konventionens tanke att värna miljön i förhållande till staten – inte på bekostnad av enskilda – förverkligas bättre.s. 401