5 · Den utvidgade talerätten

1.EU-domstolen konstaterar i målet C-873/19, Volkswagenmålet, punkt 56, att nationell miljölagstiftning har en omfattande innebörd och inte är begränsad till lagstiftning som har ordet miljö i titeln eller rubrik, utan avgörande är i stället om bestämmelsen på ett eller annat sätt hänför sig till miljön. I promemorian om konventionens införlivande diskuterades MB, men även rätt att föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg, lagen om inrättande utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen om kärnteknisk verksamhet, ellagen, luftfartslagen och minerallagen. De senaste åren har talerättens tillämpning utvidgats i domar från såväl HD som MÖD och HFD. Det rör bland annat frågor om avverkning i fjällområde, jaktbeslut, strandskyddsdispens, försiktighetsåtgärder, tillstånd till nybyggnation enligt kulturmiljölagen, och i fallet NJA 2020 s. 190, beslut om bygglov. I det sistnämnda fallet gavs en miljöorganisation talerätt i ett bygglovsärende rörande en fastighet belägen mellan två naturreservat, varav det ena ett Natura-2000 område. Här tolkades 42 § FL och 13 kap. 8 § plan- och bygglagen i ljuset av Århuskonventionens artikel 9.3. Högsta domstolen slog fast att 42 § FL ska ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har talerätt i fråga om sådana bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet. Skogsbruk är ett verksamhetsområde där Århuskonventionens regler om talerätt har kommit att tillämpas och inneburit förändrade förutsättningar för driften av verksamheten, och i artikeln använder vi skogsbruk för att exemplifiera och konkretisera konventionens betydelse för de näringar den påverkar. Inom skogsbruk aktualiseras frågor om biotopskydd, Natura 2000-områden, artskydd och MB samtidigt som skogsvårdslagen (1979:429, SVL) är speciallagstiftning. I analysen av hur konventionen påverkar verksamheten fyller begreppet pågående markanvändning en viktig roll. Pågående markanvändning är ett begrepp som inbegriper normala skogsbruksåtgärder och rätten att bedriva pågående markanvändning omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF. Skogsbruk utgör pågående markanvändning och kräver inte tillstånd men vissa åtgärder, som föryngringsavverkning över en viss storlek, ska anmälas till Skogsstyrelsen. Efter anmälan har Skogsstyrelsen en tid på sig att avgöra ifall ytterligare krav, utöver generella hänsynskrav, ska ställas på utövaren. Om myndigheten inte finner skäl att ställa ytterligare krav (eller förbjuda åtgärden) kan skogsbrukaren gå vidare med sin planerade åtgärd. Myndighetens avstående från att ställa ytterligare krav på skogsbruksåtgärden är ett exempel på det som idag kallas nollbeslut. Att nollbeslut idag anses överklagandebara kan förklaras med att Århuskonventionen, unionsrätten samt MB tolkas på så sätt att myndighets avstående från negativt beslut ibland ses som ett beslut om tillstånd (även när icke-beslutet gäller pågående markanvändning och inte tillståndspliktig verksamhet). De svenska domstolarna har med hänvisning just till rättsutvecklingen på det unionsrättsliga området, givit miljöorganisationer talerätt vid vissa tillsynsbeslut rörande skogsbruk som kan anses ha en koppling till beslut om tillstånd och dispens. Så kallade nollbeslut har vid flera tillfällen ansetts överklagbara med hänvisning till artikel 9.3 i Århuskonventionen. Att miljöorganisationer ges rätt att överklaga såväl myndigheters beslut som deras val att inte fatta beslut i ärenden som rör pågående markanvändning var inte den utveckling som förutsågs i förarbetena vid konventionens införlivande i svensk rätt.s. 391

2.Ett exempel på den utvidgade talerätten i fråga om dispens från artskyddsförordningen och föreläggande om försiktighetsåtgärder är fallet MÖD 2020:45 som byggde på att Skogsstyrelsen krävde 12:6-samråd i samband med skogsbruksåtgärder i så kallade nyckelbiotoper. Denna hantering har senare konstaterats felaktig, bland annat eftersom nyckelbiotoperna fick rättsverkningar för den enskilde. Här uttalades att ”[f]öreskriftens utpekande av att anmälan om samråd alltid ska ske för alla skogsbruksåtgärder inom områden som enligt Skogsstyrelsens metodik uppfyller kraven för att utgöra en viss naturmiljö saknar därmed stöd i lag. […] Det är inte heller möjligt för regeringen att ge Skogsstyrelsen rätt att föreskriva om samråd på detta sätt.” Den felaktiga hanteringen medförde att anmälan hanterades på annat sätt än genom avverkningsanmälan enligt SVL. Trots att beslut enligt 12 kap. 6 § MB inte räknas upp bland de avgöranden som organisationer enligt bestämmelsen får klaga på enligt 16 kap. 13 § MB gav Mark- och miljööverdomstolen Naturskyddsföreningen talerätt med hänvisning till Århuskonventionen. Domstolen motiverade sitt beslut med att prövningsmyndigheten, vid prövning av en anmälan för samråd, har skyldighet att överväga om det finns anledning att meddela ett föreläggande eftersom artskyddsförordningen är att se som en precisering av de allmänna hänsynsreglerna i MB. Domstolen ansåg därmed att Skogsstyrelsens underlåtenhet att fatta beslut omfattades av artikel 9.3.s. 393

3.I MÖD 2021:11 etablerades en tydlig koppling mellan avverkningsanmälan enligt SVL och ett samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Domstolen bedömde att Naturskyddsföreningen enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen har haft rätt att överklaga Skogsstyrelsens beslut att inte ingripa enligt 12 kap. 6 § MB. Myndighetens ställningstagande ansågs utgöra ett beslut som är möjligt för en miljöorganisation att överklaga, och eftersom beslutet inte fattades enligt SVL utan enligt MB, ska det enligt 21 kap. 1 § andra stycket MB överklagas till MMD. Domstolen ansåg att då Skogsstyrelsen har skyldighet att bedöma om det föreligger risk för skada på skyddade arter, och att under vissa förutsättningar förelägga om åtgärder, anses beslutet innefatta att Skogsstyrelsen tagit ställning till att något ingripande inte behövdes med stöd av 12 kap. 6 § MB. Avgörandet innebär att ett beslut som Skogsstyrelsen fattar med anledning av en avverkningsanmälan enligt SVL kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol.s. 393

4.En parallell prövning av en planerad avverkning och vilka hänsyn som bör visas vid avverkningen kan alltså ske. Här kan domstolarna komma till olika slutsatser och det kan inte uteslutas att de hänsyn som ska visas enligt domstolarna är omöjliga att förena eller att de sammantaget inte är proportionerliga. Denna fråga aktualiseras i till exempel yttranden som inkommit till Miljödepartementet angående rapporteringen om hur Sverige genomför Århuskonventionen. Frågan uppmärksammas i Dir. 2024:16, där regeringen bedömer att det är olämpligt om samma fråga samtidigt prövas av olika domstolar. Ändrade regler för att säkerställa att en anmälan om avverkning inte överklagande till både MMD och förvaltningsdomstol föreslås i prop. 2025/26:242. Utredaren har även fått i uppdrag att se över Skogsstyrelsens roll i mark- och miljödomstol när miljöorganisationer överklagar, vilket även föranlett förslag på regeländringar i nämnda proposition. Om en enskild part klagar på ett myndighetsbeslut – exempelvis något som rör ett 12:6-samråd – är beslutsmyndigheten och den enskilde båda parter i mark- och miljödomstol enligt 5 kap. 2 § 1 st. lagen (2010:921) om markoch miljö domstolar. Om däremot en miljöorganisation idag överklagar myndighetens beslut blir det i stället verksamhetsutövaren som får processa mot organisationen och beslutsmyndigheten blir inte en självklar del av processen, vilket medför en annorlunda partssituation enligt samma § 3 st. När den enskilde blir motpart är det något som skaver, skriver Darpö. Vi håller med. Dessa miljöorganisationer kan ha såväl anställda jurister som offentlig finansiering. Enskilda utövare av pågående markanvändning tvingas på egen bekostnad försvara myndigheters beslut, och även myndigheters avstående från att fatta beslut, när ärenden prövas i mark- och miljödomstol i stället för förvaltningsdomstol. Detta är en utveckling som är svår att tolka som förutsedd eller avsedd av lagstiftaren. Vi utvecklar resonemanget under 6.2. Ett ärende som har påverkat den svenska tillämpningen av talerätten och där man kan slå fast att tillämpningen av Århuskonventionens regler om talerätt rörande offentliga och tillståndspliktiga verksamheter har kommit att sträckas ut till att även omfatta enskild pågående markanvändning var det så kallade Änokmålet, HFD 2014 ref. 8. Frågan gällde om Svenska Naturskyddsföreningen hade rätt att överklaga Skogsstyrelsens beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Sådan avverkning i fjällnära skog är föremål för en speciell variant av tillståndsplikt enligt SVL. Denna tillståndsplikt skiljer sig dock från den typ av tillstånd enligt MB som vanligen avses eftersom tillämpningen av SVL inte får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras.s. 394

5.Fastighetsägarna hade ansökt om tillstånd till föryngringsavverkning i fjällnära skog och Skogsstyrelsen hade beslutat tillåta viss avverkning. Naturskyddsföreningen överklagade beslutet. I närheten fanns ett naturreservat och Natura 2000-områden. I förvaltningsrätten ansågs föreningen ha talerätt i enlighet med Århuskonventionens artikel 9.2 och artikel 6 p. 1b och domstolen ansåg att avverkningen inte borde tillåtas. Kammarrätten ansåg emellertid att man först borde avgöra om det var fråga om sådan verksamhet som enligt artikel 6 p. 1b kan ha en betydande påverkan på miljön och först därefter avgöra om kriterierna för talerätt var uppfyllda. Kammarrättens slutsats var att skogsavverkningen inte var en sådan verksamhet som innebar en sådan betydande miljöpåverkan som avses i konventionen och att Svenska Naturskyddsföreningen därför inte varit berättigad att överklaga Skogsstyrelsens beslut.s. 395

6.Högsta förvaltningsdomstolen gav däremot Naturskyddsföreningen talerätt med hänvisning till Århuskonventionen 9.3 och EU-praxis. I domen slogs fast att besluten inte omfattades av artikel 9.2. då föryngringsavverkningen varken är en sådan tillståndspliktig verksamhet som anges i bilagan och därmed omfattas av 6.1. a eller innebär en sådan betydande miljöpåverkan som avses i konventionens 6.1.b. Däremot ansågs besluten om tillstånd till avverkning i fjällnära skog vara sådana beslut som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen. Det fanns således en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa allmänhetens tillgång till effektiva rättsmedel i enlighet med nationell rätt. HFD hänvisade bl. a. till Efterlevandekommitténs riktlinjer och till EU-domstolens avgöranden i mål C-240/09 och mål C-115/09. Artikel 9.3 ansågs tillämplig på ett mer omfattande spektrum av handlingar och försummelser än artikel 9.2 och även på frågor rörande lagstiftning som enligt sin rubrik inte behandlar miljöfrågor. Det ansågs räcka att ifrågavarande bestämmelse (det överklagade beslutet) på något sätt kunde relateras till miljön. HFD förklarade att det är tillräckligt med ett påstående om att en handling eller försummelse skulle kunna strida mot nationell lagstiftning relaterad till miljön, för att artikel 9.3 ska kunna tillämpas. Detta eftersom SVL har regler med anknytning till miljö och då lagen, i viss utsträckning, ska tillämpas parallellt med MB. Domstolen landade även i slutsatsen att Svenska Naturskyddsföreningen uppfyllde de krav för talerätt som uppställs i MB och därför skulle ha rätt att klaga på Skogsstyrelsens beslut trots att sådan rätt saknas i SVL. Med en ytterligare motivering om att avverkningsområdena låg i närheten av ett Natura 2000-område och avverkning därmed skulle kunna strida mot unionens miljölagstiftning ansågs Svenska Naturskyddsföreningen, i enlighet med Århuskonventionens krav, omfattas av talerätt enligt MB, trots att det inte följde av då gällande svenska bestämmelser. Att fler slags ageranden, som nollbeslut och beslut i frågor som rör pågående verksamhet, från myndigheter nu ger talerätt innebär att distinktionen mellan de rättsliga begreppen pågående markanvändning och tillståndspliktig verksamhet i och med ovan beskrivna rättsutveckling blivit mindre skarp och att fler åtgärder nu i praktiken (över)prövas som att de vore tillståndspliktiga.s. 395