2 · Domstolsprocessen

1.Inledningsvis beskrivs principen om en rättvis rättegång och teorin om resursojämlikhet. Därefter beskriver vi domstolsprocessen utifrån en indelning av rättvisebegreppet i formell och materiell rättvisa. De formella aspekterna vi redogör för är domstolens sammansättning, utredningsskyldighet och bevisning. Rättvisebegreppets materiella sida handlar bland annat om rättens innehåll och konsekvenser och här beskrivs lagstiftningen för ekonomiskt bistånd. Principen om ”en rättvis rättegång” är grundläggande i det svenska rättssystemet och framkommer i artikel 6 Europakonventionen och sedan år 2011 även i 1 kap. 12 § Regeringsformen. Principen innebär bland annat att en part inte får gynnas på bekostnad av en annan part och hänger samman med ett rättssäkerhetsperspektiv. Principen innefattar rätten att höras inför domstol, att parterna ska vara lika i en tvåpartsprocess och att domstolen ska vara opartisk. Processen i förvaltningsdomstolen är enligt rättspraxis utformad så att den ska uppfylla principen om en rättvis rättegång. Att principen verkligen uppfylls i förvaltningsmål har dock ifrågasatts eftersom möjligheten att få ombudskostnader ersatta är begränsad.s. 2

2.Vi utgår från teorin om resursojämlikhet, som bland annat handlar om parternas olika tillgång till resurser. I en klassisk text från 1974 menar Marc Galanter att den resursstarka parten i en domstolsprocess kan betecknas som en vaneaktör, och den enskilda parten som en sällanaktör. Resursstarka vaneaktörer har ett stort antal strukturella fördelar i en rättsprocess och empiriska studier har visat att de oftare vinner mål i domstol. Vaneaktörens resurser handlar bland annat om processerfarenhet, kunskap, ekonomiska resurser och syftet med processen.s. 3

3.Processerfarenhet gör att vaneaktörer har förhandsinformation om domstolsprocessen och kan ibland ha skapat manualer som beskriver hur ett överklagande bör handläggas. De kan ha byggt upp en erfarenhetsbank om hur domstolen tolkat lagstiftningen i tidigare mål, hur rättsutvecklingen ser ut och vilka argument som fungerar etcetera. Detta kan ge fördelar i en process mot den part som saknar denna erfarenhet och vars tidsåtgång, engagemang och kostnader därför blir högre under en process. Gällande kunskap har socialnämnden tillgång till juridisk expertis i form av kommunjurister och socionomer med utbildning inom socialrätt, samt ekonomiska resurser att vid behov anlita juridisk expertis.s. 4

4.Vaneaktören har ofta större ekonomiska resurser än en sällanaktör och kan driva mål även när det råder osäkerhet om hur utgången blir för att få vägledning i framtida liknande fall. Syftet med processen kan också ge vaneaktören en resursfördel i en domstolsprocess. Vid överklagande till högre instanser kan vaneaktören välja vilka ärenden som ska gå vidare, exempelvis de som kan antas leda till en skillnad ur dennes perspektiv eller mål som är av intresse för förtydliganden oavsett utgång. En sällanaktör, som i vårt fall är en enskild som överklagar beslut om ekonomiskt bistånd, agerar ibland för sin överlevnad och har akuta behov, medan vaneaktören, myndigheten, kan vänta längre på att en fråga avgörs.s. 4

5.Begreppet resursojämlikhet har använts som teoretiskt perspektiv i tidigare svenska studier. En studie kom fram till att myndigheten har nästan 6 gånger högre chans att få prövningstillstånd i kammarrätten jämfört med den enskilda parten. För mål enligt SoL fick endast 8 procent av de enskilda prövningstillstånd jämfört med myndigheten som fick det i cirka hälften av överklagandena. Resultatet diskuterades i relation till tre olika aspekter av resursojämlikhet; skillnader i partsförmåga, urvalseffekt och myndighetsbias hos domstolarna. Partsförmåga handlar om skillnader i de resurser parterna har, till exempel avseende processerfarenhet och kunskap, vilket kan påverka förmågan att argumentera för att prövningstillstånd ska beviljas. Urvalseffekten handlar om att myndigheten, till skillnad från den enskilde, överklagar utifrån en juridisk bedömning om att underinstansen dömt fel och att det därför oftare finns en grund för prövningstillstånd. Myndighetsbias innebär att domstolen är mer benägen att bevilja myndigheten prövningstillstånd. Om det är urvalseffekten som förklarar att myndigheten ges fler prövningstillstånd så är detta rationellt, men om partsförmåga och myndighetsbias förklarar skillnaden kan systemet vara orättvist. En annan studie kom fram till att det finns en ”ombudsfördel” i den förvaltningsrättsliga processen. Oddsen för en resurssvag att få bifall var närmare fem gånger högre med ett ombud i upphandlingsmål, LSS-mål och skattemål. Resultatet diskuterades i relation till urvalseffekten, dvs. att resursstarka jämfört med resurssvaga oftare överklagar beslut som inte är ”materiellt korrekta” och därmed har större chans att få bifall. Resursojämlikhet diskuterades också som en tänkbar förklaring till ombudsfördelen eftersom internationell forskning visar att tillgång till ombud ökar möjlighet till bifall. Domstolens sammansättning I förvaltningsrätten ska enligt huvudregeln domstolen bestå av en juristdomare och tre nämndemän. I mål av enklare beskaffenhet anses det vara tillräckligt att en domare dömer och nästan tre fjärdedelar av samtliga förvaltningsrättsmål dömdes av en ensam domare under åren 2019–23. Enkel beskaffenhet innebär att lagstiftning eller praxis lämnar ett begränsat utrymme för bedömningar, att underlaget entydigt talar i en viss riktning eller att det gäller upprepade prövningar.s. 4

6.Det ska också vägas in vilken betydelse målet har för en enskild. Socialförsäkringsmål framhålls i förarbeten som exempel på mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för enskilda och möjligheten att avgöra mål av det slaget med ensamdomare ska utnyttjas restriktivt. Även mål om ekonomiskt bistånd är av stor betydelse för enskilda och med hänvisning till uttalandet om socialförsäkringsmål torde möjligheten att använda ensamdomare vara begränsad även i mål om ekonomiskt bistånd. Utredningsskyldighet och bevisning Domstolens utredningsansvar följer av 5 § och 8 § FPL. Handläggningen i förvaltningsdomstolarna är vanligen skriftlig, men muntlig förhandling får ingå om enskild part begär det och om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Om myndigheten har brustit i sin utredningsskyldighet kan målet återförvisas till myndigheten eller så kan domstolen läka bristen genom sin utredning där ansvaret består i att leda skriftväxling, inhämta remissyttranden och ge anvisningar och frågor till part. Det är inte närmare reglerat i FPL vad en utredning ska innehålla och det är oklart hur utredningsskyldigheten förhåller sig till det kontradiktoriska förfarandet.s. 5

7.Utredning och bevisning i mål om ekonomiskt bistånd omfattar både formella och materiella aspekter. Utredningsansvarets innehåll och omfattning bestäms av den materiella rätten som för ekonomiskt bistånd regleras i 4 kap. 1 § SoL, parternas yrkanden och de omständigheter som anförs till stöd för yrkandena. Av förarbeten till FPL framgår att det inte kan ställas höga krav på enskilda parter gällande formuleringen av yrkanden då utgångspunkten är att enskilda själva ska kunna föra sin talan. Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet om det inte föreligger särskilda skäl, men avsteg kan göras för att skapa materiell rättvisa om det ligger i enskild parts intresse. Domstolarna anvisar sällan hur en utredning bör kompletteras vilket kan bero på en rädsla att förlora sin opartiska ställning.s. 6

8.I den skriftliga processen får bevisning en stor betydelse. I olika typer av mål finns olika beviskrav, det vill säga hur stark bevisning som krävs, för att kunna konstatera att ett sakförhållande föreligger. Hur högt beviskravet är påverkar vilka krav som kan ställas på beslutsunderlaget och får därmed också betydelse för domstolens utredningsskyldighet. Oklarheter kring beviskravet kan bli negativt för den som har bevisbördan, som i mål om ekonomiskt bistånd är den enskilde. Om beviskravet ställs högt kan det bli svårare att bevisa sin sak. HFD har uttalat att beviskravet i förvaltningsmål ska bestämmas med hänsyn till ”sakens beskaffenhet”. Vissa forskare menar att ett normalkrav i förvaltningsmål inte går att fastställa och andra menar att normalkravet är ”sannolikt”. I SoL finns inget formulerat beviskrav, men i ett äldre förarbete står: ”i mål om beviljande av ekonomiska förmåner eller bidrag bör kraven ställas tillräckligt högt för att minska risken för obehörig åtkomst av förmånen”. I några kammarrättsdomar används beviskravet ”sannolikt”.s. 6

9.Domstolen ska vägleda parterna i processen och övervaka att brister åtgärdas. På grund av resursojämlikheten mellan parterna i förvaltningsdomstolarna i mål om ekonomiskt bistånd blir domstolens utredningsskyldighet extra viktig, domstolen har då ett särskilt ansvar att se till att den enskilde inte blir lidande. Därutöver ska barnets bästa särskilt beaktas i alla frågor som rör dem enligt 1 kap. 2 § i SoL. Vidare är ”principen om helhetssyn” grundläggande vid beslut med stöd av SoL och talar för att utredningsskyldigheten i mål om ekonomiskt bistånd är relativt omfattande.s. 7

10.Att parterna inte har rätt till ombud i förvaltningsdomstolar motiveras med att domstolen har en utredningsskyldighet. Detta trots att domstolen kan ha svårt att förse privatpersoner med samma stöd som ett ombud kan ge och att tillgången till ett ombud kan förbättra den svagare partens möjlighet att vinna ett mål då det kan vara svårt att för denne att förstå vad som krävs i en domstolsprocess. Eftersom rätt till ombud saknas blir domstolens hantering av utredningsskyldigheten och frågor om bevisning avgörande för att principen om en rättvis rättegång ska upprätthållas. Rättvisebegreppet har en materiell sida som bland annat handlar om rättens innehåll, hur domstolen tolkar lagen och konsekvenser av denna tolkning i relation till lagstiftningens syfte och mål. Rätten till bistånd regleras i SoL 4 kap. § 1 st. 1 som anger att ”(d)en som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.”s. 7

11.Bedömningen ska vara individuell och utgå från enskildas behov utifrån principen om helhetssyn, vilket innebär att hela den sökandes sociala situation ska beaktas för att uppnå målet om en ”skälig levnadsnivå”. Det finns också övergripande mål i SoL 1 kap. 1 § som innebär att beslutsfattandet ska främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället, och att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.s. 8

12.Grundläggande krav för rätt till bistånd är att ansökan avser ett behov enligt SoL och att den sökande ”inte själv kan tillgodose sina behov” eller ”kan få dem tillgodosedda på annat sätt”. Behov enligt SoL innebär att det som ansökts om behövs för att uppnå en skälig levnadsnivå enligt SoL 4 kap. 1 § 4 st. Att ”tillgodose sina behov själv” innebär att den som har ekonomiska tillgångar först måste använda sig av dem, som exempelvis besparingar eller lätt realiserbara tillgångar. ”Tillgodose sitt behov på annat sätt” innebär att den sökande i första hand ska söka andra former av bidrag, såsom bostadsbidrag, studiebidrag eller a-kasseersättning.s. 8

13.Kraven på biståndssökande har genom åren successivt utökats via domstolspraxis. Exempelvis innebär det så kallade familjeförsörjningskravet att makar och sambos har ett försörjningsansvar för varandra och gör att bistånd kan nekas alla familjemedlemmar (inklusive barn), när någon av de vuxna i ett hushåll inte uppfyller något av de övriga kraven. Detta innebär att den individuella bedömningen som ska ske enligt förarbeten, genom rättspraxis har omvandlats till en hushållsbedömning där en makes/sambos/förälders beteende kan läggas till grund för avslag även för övriga familjemedlemmar. Föräldrars försörjningsansvar för barn upphör när barnet fyller 18 år eller slutar gymnasiet, längst till 21 års ålder. Om föräldern själv har försörjningsstöd har socialnämnden rätt att dra av hyresdelen för ett vuxet hemmaboende barn från förälderns bistånd till boendekostnad, oavsett om barnet kan betala boendekostnaden eller inte.s. 8

14.Ett annat krav är det så kallade planeringskravet, som innebär att en sökande måste ha planerat sin ekonomi redan före en ansökan om bistånd. Om den enskilde före en ansökan (i normalfallet tre, men i vissa fall upp till fyra månader) haft inkomster över försörjningsstödsnivån räknas dessa som normöverskott och biståndet minskas med motsvarande belopp, även om det i praktiken inte finns pengar kvar.s. 9

15.Arbetskravet etablerades tidigt och kodifierades år 2016 (SoL 4 kap. 1 § st. 2). Det innebär att arbetslösa måste stå till arbetsmarknadens förfogande och söka och vara beredda att ta arbete för att ha rätt till ekonomiskt bistånd. Under 1980-talet innebar kravet att en arbetslös person skulle vara inskriven på arbetsförmedlingen. Kravet har efter det genom rättspraxis utvidgats till att en person ska vara aktivt arbetssökande på olika sätt. År 1997 lades även till ett krav i SoL 4 kap. 4 § om delta i anvisad praktik, först endast för ungdomar, men kravet kom sedan att omfatta alla biståndssökande. Arbetskravet gäller endast arbetsföra och inte de som exempelvis är sjuka eller oförmögna att arbeta av andra orsaker. Kravet om att stå till arbetsmarknadens förfogande kan inte heller ställas om det finns godtagbara skäl som exempelvis sjukdom i familjen eller liknande.s. 9

16.Den som ansöker om ekonomiskt bistånd måste också medverka i utredningen. Även om utredningsplikten ligger på myndigheten kan krav ställas på enskildas medverkan i en utredning, annars kan ansökan avslås. Socialnämnden i Stockholms stad kräver exempelvis upp till 40 olika handlingar vid en förstagångsansökan, plus 20 till 30 arbetsansökningar.s. 9

17.Sedan år 1997 ska socialnämnden, enligt SoL 1 kap. 2 §, särskilt beakta barns bästa vid alla beslut som berör dem, vilket kan innebära att synliggöra barnen i en utredning samt beakta hur konsekvenserna av olika beslut påverkar det berörda barnet. Barnperspektivet beaktas dock sällan i utredningar av ekonomiskt bistånd till barnfamiljer och avslag motiveras ibland med att barnperspektivet har beaktats på ett sådant sätt att det förstärker föräldraansvaret. År 2020 blev barnkonventionen svensk lag vilket förstärkte barns position som självständiga rättighetsbärare i mål enligt SoL.s. 9

18.En nödprövning ska alltid göras vid avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd. Även den som själv orsakat sin nödsituation kan ha rätt till nödbistånd.s. 10

19.I flera studier har SoL undersökts utifrån sin ramlagskonstruktion och karaktär av behovs- och rättighetslag. Studier av praxis för ekonomiskt bistånd från år 1988 och framåt pekar på att enskildas rättigheter enligt SoL inskränkts genom socialtjänstens och domstolarnas tillämpning av lagen, bland annat genom standardiserade bedömningar och att fokus har förskjutits från enskildas rättigheter till deras skyldigheter. Utrymmet för denna förskjutning skapades genom en ideologisk konflikt i socialutredningen inför 1982 års socialtjänstlag, som handlade om karaktären på den nya lagen. Lagstiftaren valde en både/och-lösning, som innebär att lagens karaktär blev målbetonad men också innehåller rättigheter för individen. Målen i portalparagrafen används ofta vid bedömningar av behov i förhållande till rekvisitet ”livsföring i övrigt” (exempelvis till skulder, äldreboende, etcetera), men inte alls i domar som fokuserar på den enskildes skyldigheter.s. 10

20.En studie kom fram till att SoL visserligen är en rättighetslag, men att den är svagare än exempelvis lag (1993:387) om särskilt stöd och service (LSS), genom att den inte definierar vare sig personkrets eller former för bistånd. Dubbelheten i SoL:s utformning har gett förvaltningsdomstolarna en politisk uppgift att fastställa biståndsnivån och därmed definiera kommunernas ansvar för sociala behov. Problemet har också identifierats vara att det inte är fastlaget vad behov och ”en skälig levnadsnivå” är och att SoL därför inte är en rättighetslag. Andra forskare menar att SoL är en rättighetslag på individnivå, men att den i praxis inte alltid hanteras som en rättighetslag. Överklaganderätten har framhållits av flera forskare som viktig för att vara en rättighetslag. En forskare menar att överklaganderätten endast består i att få sin ansökan prövad, för att vara en rättighet ska också den enskilde också ha möjlighet att få rätt i processen.s. 10

21.Svårigheter i beslutsfattandet av ekonomiskt bistånd kan göra att underförstådda principer kan påverka rättstillämpningen, bland annat egen ansvarsoch behovsprincipen. Bland prejudicerande domar finns exempel på att behovsprincipen överordnas egenansvarsprincipen och tvärtom. Det finns rättsfall från högsta instans som stödjer en egenansvarsprincip istället för en behovstolkning av SoL:s biståndsbestämmelse. Samtidigt finns ett flertal domar som ifrågasätter möjligheten att tillämpa biståndsbestämmelsen sanktionerande och som poängterar SoL:s karaktär av behovs- och rättighetslag.s. 11

22.Sammanfattningsvis är både domstolspraxis och forskning motstridig gällande både lagens karaktär och hur den ska tolkas och tillämpas.s. 11