SOU 2008:125, s. 508.
Hänvisas från p. 2 (s. 896)
1.Försvarsmakten är en statlig myndighet som lyder under regeringen. Regeringen kan därför disponera över Försvarsmakten i likhet med andra statliga förvaltningsmyndigheter, med undantag för de begränsningar som följer av regeringsformen. Sådana begränsningar finns i 15 kap. RF.s. 895
2.Regeringens möjlighet att sätta in Försvarsmakten regleras bl.a. av regeringsformens 15 kap. 13 § (rikets försvar) och 16 § (insättande av väpnade styrkor). Bestämmelserna behandlar kompetensfördelningen mellan riksdag och regering när det gäller frågor som har att göra med rikets försvar och insättande av svenska väpnade styrkor i övrigt. De militära myndigheternas uppgifter och befogenheter regleras däremot inte i regeringsformen. 2.1 15 kap. 13 § RF En grundtanke i regeringsformen är att regeringen måste kunna disponera över Sveriges försvarsmakt till skydd för riket, samt att ett angrepp mot Sverige kan komma snabbt och överraskande och att insättandet av rikets försvarsmakt vid ett angrepp därför inte medger att frågan avvaktar riksdagens prövning. Denna grundtanke gäller såväl vid ett väpnat angrepp mot riket som när främmande makt kränker svenskt territorium utan att ett väpnat angrepp föreligger. Regleringen innebär att grundlagen anger förutsättningarna för när regeringen på detta speciella område kan agera utan att ha stöd i lag och utan att först ha inhämtat riksdagens medgivande.s. 896
3.15 kap. 13 § RF, inklusive rubrik, lyder: Rikets försvar 13 § Regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Regeringen får uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. 2.1.1 Regeringens rätt att sätta in försvarsmakten 15 kap. 13 § första stycket RF anger när regeringen, utan riksdagens medverkan, får sätta in rikets försvarsmakt. Med försvarsmakten (med litet f) avses verksamheten att försvara riket. Uttrycket innefattar Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter som deltar i det väpnade försvaret av landet. Bestämmelsen avser två typsituationer; a) insättande för att möta ett väpnat angrepp mot riket, och b) insättande i fredstid för att hindra en kränkning av rikets territorium. Inledningsvis ska här behandlas regeringens möjlighet till insättande för att möta ett väpnat angrepp mot riket.s. 896
4.Med ”väpnat angrepp” åsyftas ett sådant väpnat angrepp som avses i FN-stadgans artikel 51, och som ger en angripen stat rätt till individuellt och kollektivt självförsvar.s. 896
5.Vad som utgör ett väpnat angrepp är inte definierat vare sig i svensk lag eller FN-stadgan. Det är regeringens sak att bedöma när ett fientligt angrepp nått sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp föreligger. Det anses också vara regeringens sak att under parlamentariskt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning, samt tid och plats för dessa.s. 897
6.I regeringsformens tidigare lydelse (10 kap. 9 § RF) tydliggjordes att regeringen fick sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket. I dess nya lydelse (15 kap. 13 § första stycket RF) togs uttrycket ”i strid” bort för att tydliggöra att andra medel än strid står till Försvarsmaktens förfogande. I sin nuvarande lydelse och andemening får bestämmelsen anses avse insättande av försvarsmakten för såväl strid som andra former av militär vålds- och tvångsanvändning (militär maktutövning) som är nödvändig för rikets försvar. Cyberoperationer, såväl defensiva som offensiva, är exempel på medel för militär maktutövning.s. 897
7.Enligt regeringen kan ett cyberangrepp i vissa fall vara att betrakta som ett väpnat angrepp i FN-stadgans mening. I sammanhanget bör det även noteras att regeringen anser att en rätt till självförsvar inte bara föreligger vid väpnade angrepp från stater, utan även vid terroristangrepp som är så storskaligt att det enligt artikel 51 i FN-stadgan är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet. Som exempel bör kunna nämnas storskaliga cybersäkerhetsincidenter enligt NIS 2-direktivet, om angreppet samtidigt betraktas som terroristbrott enligt terroristbrottslagen (2022:666). Självförsvarsåtgärder kan då riktas mot stater som upplåtit sitt territorium till eller i övrigt stödjer terroristerna på ett sätt som gör att angreppet kan hänföras till staten ifråga.s. 897
8.Ett cyberangrepp som är så pass storskaligt att det är jämförbart med ett konventionellt väpnat angrepp torde därför kunna betraktas som ett väpnat angrepp i regeringsformens mening, vare sig cyberangreppet utförs av statliga eller statsunderstödda aktörer, eller terrorister och andra icke-statliga aktörer.s. 897
9.Det bör dock noteras att 15 kap. 13 § första stycket RF inte medger att regeringen i förväg uppdrar till försvarsmakten att möta ett väpnat angrepp, vilket följer av att det är regeringen som under parlamentariskt ansvar ska fastställa om ett väpnat angrepp föreligger. Försvarsmaktens huvuduppgift att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp är sålunda beroende av ett särskilt regeringsbeslut om insättande, oaktat vad som anges i 1 § förordningen (2024:1333) med instruktion för Försvarsmakten.s. 897
10.Nedan behandlas regeringens möjlighet till insättande för att hindra en kränkning av rikets territoriums. 898
11.Bestämmelsen om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att hindra kränkningar av rikets territorium infördes i regeringsformen vid grundlagsreformen (2010), och medför ett uttryckligt stöd för regeringen att genom beslut i ett enskilt fall sätta in försvarsmakten för hävdande av Sveriges territorium.s. 898
12.Regeringens rättsliga förutsättningar att ”sätta in” försvarsmakten för att hindra en kränkning av rikets territorium är i princip desamma som förutsättningarna för regeringen att enligt 15 kap. 13 § andra stycket RF ”uppdra” åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater, och kommenteras inte ytterligare här. 2.1.2 Fredstida uppdrag till försvarsmakten Enligt 15 kap. 13 § andra stycket RF får regeringen uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Bestämmelsen är en del av regeringens behörighet att nyttja försvarsmakten för ”rikets försvar”, även om bestämmelsen avser fredstida insatser.s. 898
13.Bakgrunden till bestämmelsen är att ett väpnat angrepp mot riket kan föregås av eller inledas genom åtgärder som i ett första skede framstår som begränsade suveränitetskränkningar. Sådana begränsade suveränitetskränkningar, såväl i fred som under neutralitet, måste kunna mötas av försvarsmakten också när det inte är möjligt att invänta regeringens prövning av situationen. Regeringen kan därför, med stöd av regeringsformen, på förhand ”uppdra” till försvarsmakten att ingripa för att hindra kränkningar av territoriet. Sådant uppdrag har också givits Försvarsmakten genom förordning (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning).s. 898
14.Grunden till bestämmelsen 15 kap. 13 § andra stycket RF lades i författningsutredningens betänkande (1963), som ansåg att regeringen bör kunna ”bemyndiga krigsmakten att, i den utsträckning som internationell rätt och sedvänja medger, använda våld till värnande av neutraliteten”. Den föreslagna texten ansågs dock vara för snäv. Överbefälhavaren påpekade även att skrivningen inte motsvarade den då rådande ordningen enligt vilken försvarsmakten under vissa förhållanden redan ägde rätt att bruka våld under allmänt fredstillstånd, se bl.a. 1967 års instruktion för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende under allmänt fredstillstånd samt under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (IKFN). Grundlagsberedningen (1966–1972) ansåg därför att regeringen skulle äga en uttrycklig rätt enligt regeringsformen att bemyndiga försvarsmakten att hävda rikets territorium såväl i fred som under neutralitet.s. 898
15.Vad som utgör en kränkning av rikets territorium definieras inte av regeringsformen. Att hävda statens territorium och att värna landets neutralitet innefattar emellertid såväl ett skyddande av Sveriges geografiska gränser och fysiska sammansättning (territoriell integritet) som ett hävdande av Sveriges oberoende och självbestämmande, inklusive landets frihet att råda över sitt territorium och den verksamhet som ska få bedrivas där (territoriell suveränitet). Åtgärder som innebär kränkningar av Sveriges territoriella integritet och territoriella suveränitet är suveränitetskränkningar. Cyberangrepp, oavsett storlek och omfattning, som inom den svenska cyberrymden utgör kränkningar av svensk ”territoriell integritet” eller landets ”territoriella suveränitet”, kan därför anses falla in under lokutionen ”hindra kränkning av rikets territorium” i 15 kap. 13 § första och andra stycket RF.s. 899
16.De förhållanden som anges i förarbetena till 15 kap. 13 § andra stycket RF är i allt väsentligt kopplade till utländsk militär som begår våldshandlingar eller andra fysiska intrång på svenskt territorium. Att förarbetena (1963 och 1972) fokuserar på sådana militära handlingar ska ses i ljuset av de medel som stater förfogade över på 1960- och 1970talen, och som förekom vid kränkningar andra staters territoriella överhöghet (suveränitet). Sedan 2000-talet utmanas staternas territoriella överhöghet inte bara av konventionella militära maktmedel, utan i allt ökande grad av obemannade vapensystem och cyberrelaterade intrång utförda av stater och statsunderstödda aktörer.s. 899
17.I likhet med vad som gäller vid insättande av försvarsmakten vid ett väpnat angrepp mot riket ankommer det på regeringen att under parlamentariskt ansvar även bedöma vilka handlingar som ska anses utgöra kränkningar av svenskt territorium, samt när försvarsmakten i sådana situationer bör sättas in till rikets försvar, liksom vilka insatser som ska vidtas m.m.s. 899
18.Det kan i sammanhanget noteras att 15 kap. 13 § RF enligt sin ordalydelse inte tar sikte på vem som kränker svenskt territorium. Det centrala för bestämmelsen är att suveränitetskränkningar måste kunna bemötas och motåtgärder vidtas, oberoende av vilken aktör som ligger bakom kränkningen. Fokuset på att suveränitetskränkningar måste kunna bemötas i fredstid torde vara särskilt viktigt i samband med hybridhot, icke-linjär krigföring och antagonistiska cyberangrepp.s. 899
19.Med hänsyn till att suveränitetskränkningar i form av väpnade angrepp kan utföras av såväl statliga som statsunderstödda aktörer, och terrorister, torde regeringen med stöd av bestämmelsen även kunna uppdra till försvarsmakten att till rikets försvar ingripa mot sådana cyberangrepp som utgör begränsade suveränitetskränkningar emanerande från såväl statliga och statsunderstödda aktörer som terrorister och andra icke-statliga aktörer, även om angreppen inte är så pass storskaliga att de är jämförbara med ett konventionellt väpnat angrepp.s. 900
20.Regeringen har därför möjlighet, enligt 15 kap. 13 § andra stycket RF, att sätta in Försvarsmakten i fredstid för att möta, hindra och avbryta cyberincidenter som regeringen bedömer hotar den svenska ”territoriella integriteten” på cyberarenan eller som i övrigt utgör hot mot svensk ”territoriell suveränitet” (suveränitetskränkningar), oberoende av om angriparen är en statsaktör, statsunderstödd aktör eller annan antagonistisk aktör.s. 900
21.Insättande av försvarsmakten mot cyberangrepp, som inte bedöms utgöra begränsade suveränitetskränkningar eller väpnade angrepp, kan dock förutsätta riksdagens medgivande, se 15 kap. 16 § RF, se vidare nedan. 2.2 15 kap. 16 § RF Bestämmelsen i 15 kap. 16 § RF infördes 2010.Paragrafen motsvarar i allt väsentligt den tidigare bestämmelsen i 10 kap. 9 § första stycket andra meningen i 1974 års lydelse av regeringsformen, med det undantaget att den tidigare bestämmelsen avsåg ”insättande i strid eller sändas till annat land”. Genom att uttrycket ”i strid” tagits bort innefattas även andra medel än strid, exempelvis cyberoperationer. Bestämmelsen präglas av en strävan att ge riksdagen största möjliga inflytande över regeringens möjlighet att sätta in svenska väpnade styrkor för andra ändamål än rikets försvar.s. 900
22.15 kap. 16 § RF, inklusive rubrik, lyder: Insättande av väpnade styrkor 16 § Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av riksdagen. Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om 1. det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller 2. riksdagen medger det i ett särskilt fall. Bestämmelsen avser regeringens möjlighet att såväl ”sända” väpnade styrkor utomlands som regeringens möjlighet att ”sätta in” svenska väpnade styrkor i andra situationer än för rikets försvar.s. 900
23.Intresset för 15 kap. 16 § RF i denna artikel är begränsat till regeringens möjlighet att sätta in svenska väpnade styrkor enligt andra stycket ”för att agera och verka inom svenskt territorium”. Bestämmelsen har relevans i den utsträckning Försvarsmaktens cyberförsvarsförband sätts in vid cyberangrepp som inte utgör suveränitetskränkningar eller väpnat angrepp, och som därför inte omfattas av bestämmelsen i 15 kap. 13 § RF. 2.2.1 Konstitutionella krav vid icke-försvarsinsatser När svensk militär ska sättas in i andra syften än att försvara Sverige, är det inte längre rikets ”försvarsmakt”, med den distinkta uppgiften att försvara Sverige, som tas i anspråk utan fokus ligger snarare på kapaciteteten att använda vapenmakt i annat militärt syfte. 15 kap. 16 § andra stycket RF innebär att riksdagens medgivande erfordras om insättandet avser andra situationer än rikets försvar, exempelvis för att ingripa mot ren cyberbrottslighet. För att regeringen ska få sätta in väpnade styrkor i sådana situationer krävs enligt bestämmelsen att insättandet är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller att riksdagen för ett särskilt fall medgivit åtgärden.s. 901
24.Enligt 1974 års lydelse krävdes riksdagens medverkan om en svensk väpnad styrka sattes in ”i strid” eller sändes till annat land för andra ändamål än rikets försvar. Efter grundlagsöversynen 2010 — och borttagandet av begränsningen till ”strid” — kan det dock finnas skäl att anta att militära enheter som ges uppdrag att använda andra former av våld- eller tvångsmedel än strid också kan komma att betraktas som en väpnad styrka i regeringsformens mening.s. 901
25.Cyberförsvarsförband kan utgöra ”väpnade styrkor” i regeringsformens mening, särskilt när de ingår i och verkar som en del av de svenska stridskrafterna. Av bestämmelsen följer att dessa förband — om de anses utgör väpnade styrkor — inte får sättas in mot brottsliga cyberangrepp utan riksdagens medverkan enligt 15 kap. 16 § RF, såvida inte angreppen samtidigt bedöms utgöra suveränitetskränkningar.s. 901
26.Det kan dock ifrågasättas om cyberförsvarsförband som sätts in för att verka mot cyberangrepp utgör väpnade styrkor i regeringsformens mening. Det bör uppmärksammas att bestämmelsen i 15 kap. 16 § andra stycket RF inte avser att per automatik träffa alla militära förband och enheter som tillhör Försvarsmakten. Bestämmelsen har historiskt endast avsett de enheter som anses utgör ”svenska väpnade styrkor” i regeringsformens mening.s. 901
27.Vad som enligt regeringsformen ska anses utgöra ”svenska väpnade styrkor” är inte klart fastlagt, utan är föremål för regeringens bedömning i det enskilda fallet. Vikt har traditionellt lagts vid att styrkan är utrustad på sådant sätt att den anses som ”väpnad trupp” och att insättandet avser insättande i ”väpnad tjänst”. Vid bedömningen av om en militär enhet är en väpnad styrka i regeringsformens mening har regeringen (2014) bl.a. utgått från att styrkan organiserats och utrustats för att kunna hantera situationer som går utöver självförsvar av den egna personen, exempelvis för att skydda annan person eller egendom. Vad som här har avsetts är att den enhet som sätts in har en sådan militär förmåga att den med vapenmakt (jfr tidigare lydelse: strid) kan slå tillbaka mot en angripare. Enligt regeringen (2019) anses en väpnad styrka i regeringsformens mening föreligga bl.a. […] när den insatta militära personalen är utrustad och organiserad på ett sätt som innebär att den som en enhet har kapacitet att utföra väpnad strid, och detta även om styrkan inte har något mandat att använda vapenmakt utöver i självförsvar. Som utgångspunkt rör det sig därmed om en väpnad styrka när svensk militär personal — t.ex. beväpnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det — sätts in. Enheter med militär personal som är utrustade med vapen endast för personligt självförsvar har tidigare inte ansetts vara en väpnad styrka i regeringsformens mening. Som utgångspunkt är det numera inte heller en väpnad styrka om insättandet består av enskilda militärer, t.ex. militära experter eller stabsofficerare, som inte har stridsuppgifter och endast är beväpnade för personligt självförsvar. Tillämpligheten av 15 kap. 16 § RF torde därför alltjämt vara baserad på att termen ”väpnad styrka” är kopplad till styrkans ”kapacitet att utföra väpnad strid”.s. 902
28.Det kan mot bakgrund härav ifrågasättas om ett insättande av cyberförsvarsförband alltid kan sägas utgöra ett insättande av en väpnad styrka i regeringsformens mening, exempelvis då dessa förband inte nyttjar sig av skjutvapen eller andra konventionella militära maktmedel för strid för att lösa sin uppgift, och särskilt om förbanden endast verkar genom att övervaka nätverk och digitala system, identifiera intrång, avbryta skadlig aktivitet i eller mot nätverk och digitala system samt återställa angripna nätverk och system (defensivt cyberförsvar), se ovan avsitt 1.1. Offensiva cyberoperationer i form av cyberexploatering är främst att jämföra med underrättelseverksamhet, vilken normalt inte kräver riksdagens medverkan. Endast cyberattacker som syftar till att påverka motståndarens nätverk och digitala system torde kräva riksdagens medverkan enligt 15 kap. 16 § RF, om förbanden insätts mot cyberbrottslighet utan samband med en suveränitetskränkning.s. 902
29.Det bör i sammanhanget dock uppmärksammas att det sedan länge (1932) är en grundsats i Sverige att militärt tvång eller våld inte ska brukas mot den egna befolkningen eller andra civila, även om en formell möjlighet att använda militär personal i polisiära ingripandesituationer fanns författningsreglerad fram till år 1969. Enligt grundsatsen ska militär personal inte ges uppgifter som — utanför det traditionella militära verksamhetsområdet — tillåter utövande av våld eller tvång mot enskilda. Statsmakternas syn på att väpnad trupp inte ska få sättas in mot den egna befolkningen eller andra civila har främst kommit till uttryck genom uttalanden som inte är rättsligt bindande, men som sedan lång tid har omfattats med så utbredd enighet att de ändå i stor utsträckning uppfattas som styrande. Denna grundsats kommer också till uttryck i 7 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, som anger att Försvarsmaktens personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda.s. 903
30.Grundsatsen har dock kommit att stå tillbaka i vissa situationer av särskilt allvarlig brottslighet (terroristbrott), bl.a. vid införandet av lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Lagen anger uttryckligen att Försvarsmakten under vissa förutsättningar får lämna stöd till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid terrorismbekämpning ”i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda.” I samband med införandet av lagen uttalade regeringen dock att det finns anledning att även fortsättningsvis vara restriktiv med användandet av Försvarsmakten vid polisiära ingripanden. Utgångspunkten bör alltså, liksom tidigare, vara att Försvarsmakten inte utför uppgifter som innebär användande av våld eller tvång mot den egna befolkningen, om än med vissa restriktiva undantag.s. 903
31.Det kan dock ifrågasättas om insättande av defensiva cyberförsvarsoperationer kan anses ha kapacitet att utföra väpnad strid eller utgör ett utövande av militär eller polisiär vålds- eller tvångsmakt mot befolkningen eller enskilda (jfr ovan 1.1). Det finns skäl att anta att ett insättande av cyberförsvarsförband för defensiva cyberoperationer, dvs. för att övervaka skyddsvärda nätverk och digitala system, identifiera intrång, avbryta skadlig aktivitet samt återställa sådana nätverk och system, inte träffas av vare sig 15 kap. 16 § RF eller grundsatsen att militärt tvång eller våld inte ska brukas mot den egna befolkningen eller andra civila. Det följer av att defensiva operationer inte riktar sig mot den person som utför ett cyberangrepp, utan mot skadliga koder, överbelastningsattacker och intrångsförsök i de digitala system som hotas eller angrips. Bestämmelsen kommenteras därför inte ytterligare i denna artikel.s. 903