1.Ställd i relation till Högsta domstolens praxis, särskilt avgörandet NJA 2015 s. 374 — som likaså avgjordes av HD i plenum — har HFD 2022 ref. 10 uppmärksammats som ytterligare ett exempel på motstridiga prejudikat från våra två högsta instanser. I en nyligen publicerad artikel i denna tidskrift anför t.ex. justitierådet Helena Jäderblom (som, till skillnad från Knutsson, tillhörde HFD:s majoritet) följande. Rätten till ersättning för rättegångskostnader för vinnande enskild part när det har saknats uttryckliga regler om det har prövats av Högsta domstolen i fall som rört tillämpning av ärendelagen. Högsta domstolen fann att rätten till rättvis rättegång kräver att ersättning tillerkänns i vissa fall. I Högsta förvaltningsdomstolen har motsvarande fråga nyligen prövats i ett mål om byte av efternamn. I det fallet avvisade Högsta förvaltningsdomstolen begäran om ersättning och angav att även om rätten till en rättvis rättegång i vissa situationer kan kräva att en enskild part får ersättning för befogade rättegångskostnader, innebär det inte att ersättning måste beviljas i själva förvaltningsmålet. De två högsta instanserna har alltså kommit till olika slutsatser när det gällde rätten till ersättning i ett ärende i allmän domstol respektive inom ramen för ett mål där förvaltningsprocesslagen är tillämplig. De kursiverade raderna i citatet ovan fångar problematiken väl. Som kommer att utvecklas nedan tycks alla numera vara överens om att rätten till en rättvis rättegång — oavsett om denna rättighet härleds ur Europakonventionen, EU-stadgan eller regeringsformen — kräver att enskilda, som har vunnit ett mål mot det allmänna, under vissa förutsättningar tillerkänns ersättning för sina rättegångskostnader. Med andra ord kan en rättegång inte genomföras rättvist, om enskilda parter alltid — oavsett omständigheterna — tvingas att bära sina egna kostnader för rättegången, exempelvis för att anlita juridiskt ombud. Detta förhållande har, å ena sidan, föranlett HD att döma ut kostnadsersättning också i sådana mål-/ärendetyper där tillämplig processlag saknar särskilda kostnadsregler, genom en direkt tillämpning av grundlagens bestämmelse om rättvis rättegång. I samtliga avgöranden har detta skett i samma rättegång där kostnaderna har uppkommit, precis som i tvistemål och brottmål.s. 177
2.Trots att det på förvaltningsdomstolarna också ankommer att säkerställa rättvisa rättegångar har HFD, å andra sidan, nu slagit fast att ett kostnadsyrkande som framställs i ett förvaltningsmål ska avvisas. Att rätten till en rättvis rättegång kräver att kostnadsersättning emellanåt utgår har HFD istället hanterat genom att hänvisa den enskilde till att ”inleda ett särskilt förfarande för att få sina rättegångskostnader ersatta”.s. 178
3.Därmed kan vi konstatera att våra två högsta instanser har valt två olika lösningar på samma grundproblem. Både HD och HFD är ense om att kostnadsersättning ibland måste utgå — även när tillämplig processlag saknar kostnadsregler. Till skillnad från HD anser dock HFD att frågan om ersättning för rättegångskostnader ska frikopplas från den rättegång som kostnaderna hänför sig till, för att istället bli föremål för ett ”särskilt förfarande” — vad nu detta innebär.s. 178
4.I följande avsnitt ska vi titta närmare på de två lösningarna och ändamålsskälen bakom dem. I anslutning till Domstolsutredningens terminologi kommer jag att referera till HD:s lösning som ”det processuella alternativet” för att hantera rättegångskostnader, medan HFD:s lösning betecknas ”skadeståndsalternativet”. 2.1 Ersättning för rättegångskostnader inom ramen för samma rättegång som kostnaderna hänför sig till (det ”processuella alternativet”) I mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen har allmän domstol lagstöd för att förpliktiga tappande part att ersätta vinnande parts rättegångskostnader endast när partsställningen påminner om ett sedvanligt tvistemål, dvs. när två enskilda parter står mot varandra. Den aktuella processlagen säger alltså ingenting om kostnadsfördelningen i sådana mål och ärenden, där en enskild part, liksom i förvaltningsmål, har en allmän motpart. Motsatsvis anses dock ärendelagens kostnadsregel innebära att var part ska bära sina egna kostnader när den enskilde står mot det allmänna. Genom plenumavgörandet NJA 2015 s. 374 underkände dock HD denna ordning.s. 178
5.Med hänvisning till praxis från Europadomstolen konstaterade HD, för det första, att det under vissa förutsättningar kan strida mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 Europakonventionen att en enskild part, som vinner en rättegång mot staten, inte har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. Att ersättning inte utgår kan nämligen ”leda till begränsningar av den enskildes möjlighet att anlita ombud” och därmed försätta denne ”i underläge mot staten”. Att på detta sätt härleda en rätt till kostnadsersättning ur principen om processuell balans — som är en central beståndsdel i rätten till en rättvis rättegång — är enligt min mening helt i linje med Europadomstolens avgörande i målet Stankiewicz mot Polen, som HD också hänvisade till.s. 179
6.Det mål som var föremål för HD:s prövning genom NJA 2015 s. 374 avsåg dock i grunden en skattefordran, vilket medförde att det föll utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Med hänvisning till att 2 kap. 11 § RF har utformats ”efter mönster” av artikel 6 och ”anknyter till de grundläggande principer som anges där, bl.a. att parterna ska vara likställda i processen” fann dock HD, för det andra, att motsvarande måste gälla också enligt regeringsformen och därmed omfatta ”alla rättegångar i domstol”. Följaktligen fann HD, lite förenklat, att det vore oförenligt med grundlagen att inte döma ut ersättning för befogade rättegångskostnader. Och med denna motivering förpliktigades Skatteverket att ersätta den enskildes kostnader.s. 179
7.Den ”rättsregel” som HD etablerade genom 2015 års avgörande har både bekräftats och preciserats genom en serie efterföljande prejudikat, närmare bestämt NJA 2018 s. 49, NJA 2020 s. 908 och NJA 2021 s. 235. Enkelt uttryckt innebär denna regel, som numera alltså följer av fast praxis, ”att staten är skyldig att ersätta vinnande motpart för befogade kostnader”. För bedömningen av vilka kostnader som ska anses vara befogade innehåller nämnda avgöranden alltmer utvecklade och nyanserade kriterier, som bl.a. tar i beaktande att processen enligt ärendelagen normalt är förenklad — på ett sätt som starkt påminner om förvaltningsprocessen.s. 180
8.Värt att upprepa är slutligen att HD i samtliga avgöranden har dömt ut ersättning för rättegångskostnader inom ramen för en och samma rättegång. Inte i något för mig känt fall, där en enskild part har framställt ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader grundat på rätten till en rättvis rättegång, har alltså HD avvisat yrkandet och istället hänvisat den enskilde till att inleda ett ”särskilt förfarande” för att utverka sin rätt till kostnadsersättning. Detta är viktigt, eftersom det innebär att HD inte bara har slagit fast att 2 kap. 11 § RF innefattar en rätt till kostnadsersättning, utan också att detta lagrum i sig kan läggas till grund för ett beslut om att förpliktiga staten att ersätta den enskildes kostnader i den rättegång där kostnaderna har uppkommit.s. 180
9.Sammanfattningsvis har HD i sin praxis hanterat frågan om kostnadsersättning i mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen på samma sätt som i sedvanliga tvistemål och brottmål enligt rättegångsbalken, där ett framställt kostnadsyrkande prövas av den domstol som avgör målet i sak (och där domstolens beslut i kostnadsdelen tas in i domen (eller det slutliga beslutet) varigenom rätten skiljer målet ifrån sig). Detta system för att hantera kostnader som uppstår i en domstolsprocess har i tidigare offentliga utredningar betecknats som ”ett processuellt rättegångskostnadssystem av hävdvunnen typ” (eller som ”det processuella alternativet”) och då kontrasterats mot ett system där tappande parts kostnadsansvar istället hanteras ”huvudsakligen inom ramen för ett skadeståndssystem”. Som kommer att utvecklas i nästa avsnitt är det den sistnämnda ordningen som HFD nu har cementerat för förvaltningsmålens vidkommande. 2.2 Ersättning för rättegångskostnader inom ramen för ett separat förfarande om skadestånd (”skadeståndsalternativet”) I likhet med ärendelagen saknar förvaltningsprocesslagen en uttrycklig lagregel som ger domstolen rätt att tillerkänna enskilda parter ersättning för rättegångskostnader. Som jag har konstaterat ovan råder det dock numera enighet mellan HD och HFD om att en rättegång inte fullt ut kan genomföras rättvist om den enskilda parten inte kan få ersättning för befogade kostnader i tvister med det allmänna. Med hänvisning till bl.a. NJA 2015 s. 374 anförde majoriteten följande, i HFD 2022 ref. 10: Av ovan angivna rättsfall följer att det under vissa förutsättningar kan stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och — om målet gäller civila rättigheter eller skyldigheter — artikel 6.1 i EKMR att en enskild som vinner ett mål mot det allmänna inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader. I de citerade domskälen ovan talar majoriteten förvisso inte uttryckligen om förvaltningsmål, utan om enskilda ”som vinner ett mål mot det allmänna”. Detta måste dock förstås som att ersättning för kostnader måste kunna tillerkännas enskilda parter, även om dessa kostnader har uppstått inför en förvaltningsdomstol. Denna tolkning stöds av minoritetens skiljaktiga mening, där man kan läsa följande: Vi instämmer med majoriteten att det … inte skulle vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6.1 i EKMR om en enskild part inte kan få ersättning för befogade rättegångskostnader i ett förvaltningsmål. Både majoriteten och minoriteten i HFD 2022 ref. 10 förefaller också vara eniga om att kostnader som uppstår i förvaltningsprocessen emellanåt kan vara befogade (och således ersättningsgilla). Med detta närmar vi oss då pudelns kärna, nämligen (med majoritetens ord) ”om rätten till en rättvis rättegång också innebär att ersättningen i dessa situationer måste dömas ut inom ramen för själva förvaltningsmålet”. Denna fråga besvarade majoriteten nekande.s. 180
10.Till stöd för sin slutsats att rätten till en rättvis rättegång inte kräver att rättegångskostnader ersätts i samma rättegång som kostnaderna hänför sig till, anförde majoriteten följande: Enligt den hittills gällande ordningen har den enskilde varit hänvisad till att begära kompensation för sina rättegångskostnader i förvaltningsmål genom reglerna om skadestånd (jfr NJA 2010 s. 112, NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127). Denna ordning innebär visserligen att den enskilde måste inleda ett särskilt förfarande för att få sina rättegångskostnader ersatta. Av Europadomstolens praxis framgår dock att en sådan ordning är förenlig med artikel 6.1 i EKMR (se t.ex. avgörandet i målet Černius och Rinkevičius där rätten till en rättvis rättegång ansågs ha överträtts, inte för att det saknades en rätt att få ersättning för kostnader i det förvaltningsmål som klaganden hade vunnit utan för att det hade varit för svårt att i särskild ordning få ersättning för dessa kostnader i form av skadestånd). Bestämmelserna i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna får anses ha samma innebörd. Rätten till en rättvis rättegång innebär således inte att ersättning för rättegångskostnader måste beviljas i själva förvaltningsmålet. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att både HD och HFD är överens om att 2 kap. 11 § RF kan innefatta en rätt till kostnadsersättning för att rätten till en rättvis rättegång ska tillgodoses (liksom att motsvarande bestämmelser i Europakonventionen och EU-stadgan har samma materiella innebörd). Trots att det av fast praxis från HD följer att grundlagsbestämmelsen om rättvis rättegång i sig kan tjäna som en rättslig grund för att besluta om sådan ersättning inom ramen för det mål som kostnaderna hänför sig till (och trots att både konventionen och stadgan är överordnade svensk inhemsk rätt och skulle kunna tillämpas direkt av svenska domstolar, med i praktiken samma utfall) ansåg dock HFD:s majoritet att ett kostnadsyrkande ska avvisas, med konsekvensen att den enskilde istället får söka sin lycka någon annan stans — inom ramen för ett ”separat förfarande”. 2.3 En separat process om kostnadsersättning måste inte vara en skadeståndsprocess Det finns mycket att invända mot majoritetens resonemang i HFD 2022 ref. 10 och de konsekvenser som avgörandet medför. Det finns dock skäl att i det följande hålla isär åtminstone två olika teman, nämligen (1) vilket organ som lämpligen bör pröva ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader som har uppstått i ett förvaltningsmål; och (2) mot vilken rättslig grund ett sådant yrkande ska prövas. Enligt min mening är svaret enkelt: Yrkandet bör (1) prövas av den domstol som har avgjort målet i sak och detta (2) med direkt tillämpning av grundlagsbestämmelsen om rättvis rättegång. Som framgått ovan är detta den lösning som HD har anvisat de allmänna domstolarna i mål och ärenden som prövas enligt ärendelagen. För förvaltningsdomstolarna har dock HFD valt den rakt motsatta lösningen.s. 181
11.För det första innebär HFD 2022 ref. 10 att frågan om kostnadsersättning i ett förvaltningsmål separeras från det mål som kostnaderna hänför sig till och från den förvaltningsdomstol som har avgjort målet i sak, för att istället hanteras i en separat process. Om kostnadsanspråket är tvistigt innebär detta i praktiken att den enskilde inte har något annat val än att initiera ett tvistemål i allmän domstol, för att där försöka utverka ersättning för sina kostnader. Detta förhållande — att frågan om kostnadsersättning flyttas från ett domstolssystem till ett annat — är problematiskt av flera skäl. Än värre är dock, enligt min mening, att HFD dessutom placerar frågan om kostnadsersättning i en skadeståndsrättslig kontext.s. 183
12.Om vi tar HFD på orden — dvs. ponerar att frågan om ersättning för rättegångskostnader inte bara ska drivas i allmän domstol, utan också drivas som en skadeståndsprocess — medför detta, för det andra, att den rättsliga grunden för kostnadsyrkandet förändras. För att vinna framgång i kostnadsdelen är det inte längre tillräckligt att vinnande part, med åberopande av rätten till en rättvis rättegång, haft befogade kostnader för att tillvarata sin rätt. Därtill måste den enskilde, som grund för ett skadeståndsyrkande, åberopa en skadeståndsgrund. Men vilken grund då?s. 183
13.Svaret på ovanstående fråga är allt annat än givet, men i sin tur bestämmande för en rad andra frågor av helt central betydelse. För att bara ta ett exempel: Mot vilken motpart ska den enskilde framställa sitt skadeståndsanspråk? Vilket subjekt har egentligen orsakat den skada som ger upphov till skadeståndsskyldigheten? Ska anspråket riktas mot den först beslutande förvaltningsmyndigheten (därför att det överklagade beslutet utgör ett skadeståndsgrundande fel), mot förvaltningsdomstolen (därför att avvisningsbeslutet är fel), mot allmän domstol (där olika grunder kan bli aktuella beroende på hur frågan framgent kommer att hanteras av dessa domstolar) eller kanske rent av mot staten (därför att hela lagstiftningen är fel)?s. 183
14.Mellan ovanstående två teman finns förstås ett nära samband. Om rättegångskostnader som uppstår i förvaltningsmål bara kan ersättas genom befintliga skadeståndsbestämmelser, innebär detta (om kostnaderna är tvistiga) att talan får föras i allmän domstol, helt enkelt eftersom det faller inom de allmänna domstolarnas sakliga behörighet att pröva tvistiga skadeståndsanspråk. Det omvända förhållandet gäller dock inte; att HFD nu har skjutit kostnadsfrågan ifrån förvaltningsdomstolarna innebär inte att de allmänna domstolarna nödvändigtvis måste hantera ett yrkande om kostnadsersättning som ett yrkande om just skadestånd i sedvanlig mening. Istället kan man mycket väl tänka sig att ett kostnadsyrkande prövas som ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader, varken mer eller mindre, och då med grundlagsbestämmelsen om rättvis rättegång — inte en skadeståndsbestämmelse — som grund.s. 183
15.I HFD:s domskäl flyter ovanstående frågor ihop på ett olyckligt sätt. Inledningsvis gör domstolens majoritet gällande att enskilda, enligt den ”hittills gällande ordningen”, har varit hänvisade till ”att begära kompensation för sina rättegångskostnader i förvaltningsmål genom reglerna om skadestånd”. Till stöd för detta påstående hänvisar HFD till tre avgöranden från HD: NJA 2010 s. 112, NJA 2013 s. 762 och NJA 2018 s. 1127. Av detta får man intrycket att det finns en etablerad ”ordning” genom vilken enskilda parter kan få ersättning för sina rättegångskostnader i förvaltningsprocessen genom att föra separata skadeståndsprocesser. Någon sådan ordning finns inte — tvärtom är rättsläget i högsta grad oklart, vilket de av HFD refererade HDavgörandena också visar.s. 184
16.Därefter gör HFD:s majoritet gällande att det av Europadomstolens praxis skulle ”framgå” att en ordning som innebär att enskilda måste inleda ”särskilda förfaranden” för att få sina rättegångskostnader ersatta ”är förenlig med artikel 6.1 i EKMR”, under förutsättning att det inte är ”för svårt att i särskild ordning få ersättning för dessa kostnader i form av skadestånd”. Till stöd för detta påstående hänvisar HFD till ett avgörande från Europadomstolen: Černius och Rinkevičius mot Litauen. Enligt min mening kan detta avgörande inte läggas till grund för en så generell slutsats som HFD drar — tvärtom är rättsläget även i detta avseende betydligt mer komplicerat än vad som framgår av majoritetens resonemang.s. 184
17.I följande avsnitt ska jag fördjupa diskussionen kring de två teman som jag nu har urskilt, genom att dels motivera varför rättegångskostnader som uppstår inför en förvaltningsdomstol bör hanteras av förvaltningsdomstolarna (inte av de allmänna domstolarna), dels utveckla varför ersättning för rättegångskostnader bör betraktas som ersättning för rättegångskostnader (inte som skadestånd). Dessförinnan kommer jag dock, i avsnitt 3, att bredda diskussionen något. Det går nämligen inte att på ett ändamålsenligt sätt diskutera hur rättegångskostnader lämpligen bör betraktas och behandlas, om man inte har en uppfattning om varför de överhuvudtaget ersätts.s. 184