Ibid. 1 2 Ibid.; Political Declaration of Solidarity, 11 May 2022, https:// www.regeringen.se/uttalanden/20222/05/political-declaration-of-solidarity/ 13 Fördraget om Europeiska Unionen (konsoliderad version), antagen 13 december 2007, i kraft 1 december 2009, Europeiska Unionens Officiella Tidning C 326/13, 26.10.2012. 14 Jmf. ovan not 9. 1 5 Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge — konsekvenser för Sverige, Departementsserien (Ds) 2022:7, publicerad den 13 maj 2022; jämför också tidigare liknande utredningar ledda av särskilda utredare, Försvarspolitiskt samarbete — Effektivitet, solidaritet, suveränitet, Försvarsdepartementet (Fö) 2013:B, ledd av Tomas Bertelman; samt Säkerhet i ny tid, Sveriges Offentliga Utredningar (SOU) 2016:57, ledd av Christer Bringéus. Jämför även utredningen, tillsatt av utrikesdepartementet, om Sveriges eventuella ratificering av Konventionen om förbud mot kärnvapen (konventionen antagen 2017, i kraft 2021), Utredning av konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen om förbud mot kärnvapen, 2019, ledd av Lars-Erik Lundin. Vi kommer att återkomma till den senare utredningen nedan. 16 Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge — konsekvenser för Sverige, ovan not 15, kapitel 4, underkapitel 4.7 Europeiska unionen, s. 27–28. 17 Ibid., s. 27 18 Utrikesdeklarationen i juni, ovan not 1, s. 7; Regeringens deklaration vid 2022 års utrikespolitiska debatt i riksdagen onsdagen den 16 februari 2022 (utrikesdeklarationen i februari), s. 4, https://www.regeringen.se/491b26/globalassets/ regeringen/dokument/utrikesdepartementet/utrikesdeklarationen-2022.pdf besökt 6 juli 2022. 19 Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge — konsekvenser för Sverige, ovan not 15, s. 27. 20 Ibid., s. 28. 2 1 Ibid.; jmf. även regeringens proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget, 3 juli 2008, s. 252. 22 Ovan not 1, s. 4. 23 Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge — konsekvenser för Sverige, ovan not 15, s. 28. 24 Ibid. 25 Ibid. 2 6 Ibid. 27 Ibid. 28 Ibid. 29 Jmf ovan not 14 och följande text och not 19. 30 Political Declaration of Solidarity, www.regeringen.se/uttalanden/20222/05/ political-declaration-of-solidarity/, besökt 6 juli 2022. 31 Säkerhet i samverkan, Försvarsberedningens omvärldsanalys, Ds 2007:46, s. 11. 32 Ibid. 3 3 Regeringens proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar, 19 mars 2009, s. 9, 29–30; solidaritetsförklaringen antogs av riksdagen med konsensus den 16 juni 2009, https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/ forsvarets-inriktning_GW01FöU10; jmf även Försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 1, 12, 16–17. 34 Utrikesdeklarationen i februari, ovan not 18, s. 2. 35 Ibid. 36 Political Declaration of Solidarity, 11 May 2022, https://www.regeringen.se/ 499d10/contentassets/3ed41b05a2624250a49897c26943de2f/political-declarationof-solidarity.pdf besökt 6 juli 2022. 3 7 Ibid. 38 Ibid. 39 Som jämförelse kan nämnas det ur rättslig synvinkel mer mångtydiga trilaterala memorandum — ”Trilateral Memorandum” — som undertecknades av de respektive utrikesministrarna för Turkiet, Finland och Sverige den 28 juni 2022, i vilket ingenting nämns om dokumentets rättsliga status, https://www.nato.int/nato_ static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220628-trilat-memo.pdf besökt 6 juli 2022. 40 Se ovan not 11. 41 TFEU antogs och trädde i kraft samtidigt som EU-fördraget (se ovan not 14), konsoliderad version, Europeiska unionens officiella tidning C 326/47, 26.10.2012. 4 2 Ovan not 1, s. 2. 43 Ibid., s. 4. 44 Ibid., s. 3. 45 Ovan not 18, s. 1. 46 Ibid. 47 Ibid., s. 2. 48 Ibid s 1; angående begreppet ”den svenska utrikespolitiska linjen” som samtidigt är konstant och föränderlig, se t. ex. Lars Wikman, Don’t Mention the War: The forging of a domestic foreign policy consensus on the entry, expansion and exit of Swedish military contributions to Afghanistan, Uppsala: Uppsala universitet, Acta Universitatis Upsaliensis, Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala 205, 2021, doktorsavhandling, s 46–49, 292–293. 49 Utrikesdeklarationen i februari, ovan not 18, s. 1. 50 Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge — konsekvenser för Sverige, ovan not 16, kapitel 4 Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten, s. 23–30. 51 Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge — konsekvenser för Sverige, ovan not 15, s. 23. 5 2 Ibid. 53 Ibid. 54 Ibid. 55 Ibid. 56 Ibid. 57 För en mer allmän översikt, se ”Sveriges väg in i Nato”, Försvarsdepartementet, 7 juni 2022, https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-Nato/ sveriges-vag-in-i-nato/, besökt 1 juli 2022. 58 Svensk författningssamling (SFS) 1994:588. 59 Se regeringens proposition 1993/94:244 Utbildning för fredsbevarande verksamhet, 14 april 1994, s. 5; regeringens proposition 1995/96:37 Rättslig reglering av samverkan för fred, 15 februari 1996, s. 12; se även regeringens skrivelse 1993/94:207 Partnerskap för fred, 24 mars 1994; utrikesutskottets betänkande 1993/94:UU18 Säkerhetspolitiska frågor; riksdagsskrivelse 1993/94:288; SOU 1995:53 Samverkan för fred: Den rättsliga regleringen; SOU 2015:1 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands — En utökad beslutsbefogenhet för regeringen; samt regeringens proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands, 3 mars 2016. Sveriges utrikesminister undertecknade den ursprungliga inbjudan från Nato att delta i Partnerskap för fred samt det vidhängande ramdokumentet utan att någondera formligen hade underställts riksdagens prövning för godkännande av internationella överenskommelser (SÖ 1994:77 4 maj 1994). Riksdagen hade emellertid dessförinnan uttryckt sitt stöd för regeringens avsikt att besluta om ett svenskt deltagande i Partnerskap för fred-samarbetet (protokoll 93/94:99 29 april 1994). 6 0 Proposition 1993/94:244 Utbildning för fredsbevarande verksamhet, ovan not 59, s. 5. 61 Ibid. 62 Ibid. 63 SFS 2016:647. 64 Regeringens proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands, ovan not 59, s. 13. 65 Ibid., s. 14. 66 Ibid., s. 15. 67 Se regeringens proposition 2015/16:152 Samförståndsavtal om värdlandsstöd, 17 mars 2016 bilaga 9; jmf även Ds 2015:39 Samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd; en av de nödvändiga lagändringarna (i Skyddslagen, SFS 2010:35) förutsatte stöd av fem sjättedelar av de röstande i riksdagen enligt RF 2 kap. 22 § eftersom ändringen innebar en inskränkning i rörelsefriheten. Den fullständiga titeln på avtalet är, på svenska, Samförståndsavtal mellan Konungariket Sveriges regering och Nordatlantiska fördragsorganisationens Headquarters, Supreme Allied Commander Transformation samt Supreme Headquarters Allied Powers Europe om tillhandahållande av värdlandsstöd vid genomförande av Nordatlantiska fördragsorganisationens operationer, övningar och annan liknande militär verksamhet, 4 september 2014; den engelska originaltiteln på avtalet är Memorandum of Understanding (MoU) between the Government of the Kingdom of Sweden and Headquarters, Surpeme Allied Commander Transformation as well as Supreme Headquarters Allied Powers Europe Regarding the Provision of Host Nation Support for the Execution of NATO Operations/Exercises/Similar Military Activity; avtalet undertecknades av den svenska överbefälhavaren respektive Supreme Allied Commander Europe. Se även ”Värdlandsavtalet rubbar inte principen om militär alliansfrihet”, Margot Wallström, Peter Hultqvist, Pernilla Stålhammar, Jakop Dalunde, DN Debatt, 2 mars 2016. 68 Regeringens proposition 2015/16:152 Samförståndsavtal om värdlandsstöd, s. 14–15. 69 Ibid., s. 14. 70 Ibid. 71 Ibid. 72 Memorandum of Understanding Between the Government of the Republic of Finland and the Government of the Kingdom of Sweden, 9 juli 2018, https://www.government.se/49fadf/globalassets/government/dokument/forsvarsdepartementet/2018/mou-finnish-swedish-defence-cooperation20180625.pdf, besökt 6 juli 2022. Memorandumet vars text endast finns tillgänglig på engelska undertecknades av Finlands respektive Sveriges försvarsministrar. 7 3 Direktiv (dir.) 2015:111 Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete, s. 1; SOU 2016:64 Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete. Enligt direktiven finns det inom försvarsområdet, utifrån ett svenskt perspektiv, inga andra principiella begränsningar för fördjupat samarbete än att samarbetet inte innebär ömsesidiga försvarsförpliktelser (dir. 2015:11, s. 2; SOU 2016:64, s. 11). 74 SOU 2016:64 Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete, ovan not 73, s. 10, 115. 75 Jmf ibid. 76 Dir. 2017:30 En rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland, s. 1; se även SOU 2018:31 En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland; regeringens proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, 5 mars 2020. 77 Dir. 2017:30 En rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland, ovan not 76, s. 1. 78 Den 8 september; SFS 2020:782; eftersom beslutet avsåg överlåtelse av myndighetsutövning till annan stat krävdes att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstade för beslutet enligt RF 10 kap. 6 § och 10 kap. 8 §. 79 Den 7 juni 2022, https://www.regeringen.se/artiklar/2022/06/sverige-och-finland-fordjupar-forsvarssamarbetet/, besökt 30 augusti 2022. Denna författare har inte tillgång till texten till avtalet. Se även ”Värdlandsstödsavtal med Finland planeras”, Peter Hultqvist, DN Debatt, 28 juli 2020. 80 Se regeringens proposition 2021/22:246 Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater, 16 maj 2022; se även Promemoria Försvarsdepartementet, Fö2020/01229 2022-05-03, Förbättrade rättsliga förutsättningar för att ta emot militärt stöd från andra stater. Beslutet fattades av riksdagen den 18 maj och lagen trädde i kraft den 19 maj, eftersom beslutet avsåg överlåtelse av myndighetsutövning till annan stat förutsatte beslutet att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstade för beslutet enligt RF 10 kap. 8 § och 6 §. 81 Utrikesdeklarationen 10 juni 2022, ovan not 1, s. 4. 82 SOU 2016:64 Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete, ovan not 73, s. 35–36. 8 3 SOU 2018:31 En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, ovan not 76, s. 163–64, 167; se lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd (418/2017); lag om försvarsmakten (551/2007, efter ändring 28 juni 2017). 84 Ibid. 85 Antagen 7 juli 2017, i kraft 22 januari 2021, 66 parter, https://treaties.un.org/ doc/Treaties/2017/07/20170707%2003-42%20PM/Ch_XXVI_9.pdf besökt 6 juli 2022. 86 Utredning av konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen om förbud mot kärnvapen, 2019, ovan not 15. 87 Ibid., s. 166. 88 Ibid. 89 Ibid.; jmf även utrikesdeklarationen i juni, ovan not 1, i vilken bl.a. deklareras att Sverige skulle som medlem i Nato åta sig helheten i Washingtonfördraget, inklusive Natos doktriner, s. 3. 90 Se utredningens direktiv, Utredning av konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen om förbud mot kärnvapen, 2019, ovan not 15, Bilaga 1, s. 181. 9 1 SOU 2008:125 En reformerad grundlag. 92 Ibid., s. 102; se även s. 503–527, 806–813. 93 Ibid., s. 98; se även s. 503–527, 806–813. 94 Se regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag, 8 december 2009, s. 202–207, 297–301. 95 SOU 2011:76 Våld och tvång under internationella militära insatser; den föreslagna lagtexten återfinns på s. 41–42; se även dir. 2010:125 Rätten för Försvarsmaktens personal att använda våld och tvång i internationella insatser. 9 6 Se vidare t. ex. SOU 2017:16 Sverige i Afghanistan 2002–2014; se även t. ex. Arita Holmberg and Jan Hallenberg (red.), The Swedish Presence in Afghanistan: Security and Defence Transformation, London och New York: Routledge, 2017. 97 Se regeringens proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, s. 83; SOU 2016:64 Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete, ovan not 73, s. 111; SOU 2018:31 En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, ovan not 76, s. 159; se även regeringens proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, ovan not 76, s. 73. 98 Proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025, ovan not 97, s. 83. 99 Ibid. 1 00 Se ovan not 80 och följande text. 101 Se ovan not 79. 102 Jmf ovan not 74. 103 Jmf ovan not 9.
Hänvisas från p. 6 (s. 975)
1.Det var ett minnesvärt ögonblick när utrikesminister Ann Linde läste upp regeringens utrikesdeklaration för riksdagen den 10 juni 2022. Regeringen har gjort bedömningen att ett svenskt Natomedlemskap är det bästa sättet att värna Sveriges säkerhet och vidare att ett svenskt och ett finskt medlemskap också stärker säkerheten för Natoländerna.s. 974
2.De Natoallierades svar på Rysslands anfallskrig i Ukraina har tydliggjort att Natos försvarsklausul i artikel 5 i Natofördraget enbart gäller alliansens medlemmar, konstateras vidare. Det senare är i och för sig en föga förvånande slutsats eftersom traktater endast gäller mellan parterna till traktaten ifråga, i det här fallet parterna till Natofördraget. Enligt Wienkonventionen om traktaträtt som på ett allmänt plan reglerar de rättsliga verkningarna av överenskommelser mellan stater skapar en traktat varken skyldigheter eller rättigheter för en utomstående stat — en s.k. tredje part — utan statens samtycke.s. 974
3.Den rätt till bistånd med sitt självförsvar som teoretiskt skulle kunna uppkomma för en tredje part genom Natofördraget skulle förutsätta att parterna till Natofördraget hade avsett att artikel 5 skulle ge denna rätt till den tredje staten ifråga (eller till en grupp av stater till vilken den tredje staten hör, eller till alla stater) — i det här fallet Ukraina mest omedelbart. Den tredje statens samtycke ska antas finnas när det gäller rättigheten ifråga så länge inte motsatsen visas, säger Wienkonventionen.s. 974
4.På motsvarande sätt — även om den aspekten inte tas upp i utrikesdeklarationen i juni 2022 — kan en bestämmelse i en traktat teoretiskt skapa skyldigheter för en tredje part på villkor att parterna till traktaten — Natofördraget i detta fall — har avsett att bestämmelsen ska ha den effekten samt den tredje parten uttryckligen och skriftligen accepterar skyldigheten ifråga. Det kan konstateras att av allt att döma har Natofördragets nuvarande parter inte avsett att Natofördraget ska skapa vare sig rättigheter eller skyldigheter för tredje parter.s. 974
5.I Natofördragets artikel 5 uttalas följande: Parterna är överens om att ett väpnat angrepp mot en eller flera av dem i Europa eller Nordamerika ska betraktas som ett väpnat angrepp mot dem alla och följaktligen är de överens om att, om ett sådant väpnat angrepp inträffar, så ska var och en av dem under utövande av rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar erkänd i artikel 51 i FN-stadgan, bistå den part eller de parter sålunda angripna genom att omedelbart, individuellt och i samförstånd med de övriga parterna, vidta sådana åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive användning av väpnat våld, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området. Oavsett om en stat är part till ett kollektivt försvarsavtal eller inte så har varje stat en rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar enligt FNstadgans artikel 51, vilken även omnämns i Natofördraget som vi just såg. Ukraina — som exempel — kan alltså inte åberopa något rätt till bistånd i sitt självförsvar mot Rysslands aggressionskrig av t.ex. Natomedlemmarna eftersom Ukraina inte är part till Natofördraget, men inget hindrar en Natomedlem eller vilken annan stat som helst att bistå Ukraina — inklusive med militära medel — genom att utöva sin rätt till kollektivt självförsvar på Ukrainas sida. Ukraina utövar i sin tur förstås sin rätt till individuellt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan.s. 975
6.I utrikesdeklarationen i juni 2022 refereras också — vilket fram till mars månad 2022 var lite ovanligt i ett svenskt officiellt sammanhang — till ”EU:s gemensamma försvarsklausul 42.7”. Det sker i ett sammanhang där det redogörs för den prekära situation Sverige befinner sig i mellan ansökan om medlemskap och fram till att Sverige verkligen blir medlem i Nato. Fram till dess att ett svenskt medlemskap träder i kraft så kommer vi att stå sårbara för externa hot och försök till påverkan, som det står i utrikesdeklarationen i juni 2022. För att hantera osäkerheten har Sveriges regering erhållit tydliga försäkringar om stöd under ansökningsperioden från ett antal av Natos medlemsländer, bl. a. USA, Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Spanien, Norge och Danmark. Sverige och Storbritannien har dessutom undertecknat en bilateral solidaritetsförklaring som enligt utrikesdeklarationen syftar till att stärka säkerheten i norra Europa. Vi kommer att återkomma till solidaritetsförklaringen.s. 975
7.Försvarsklausulen i artikel 42.7 i EU-fördraget förtjänar att uppmärksammas lite mer här. EU-fördraget trädde i kraft den 1 december 2009. Sedan dess har alla EU:s medlemsstater inklusive Sverige varit bundna av åtagandena i artikel 42.7 som säger följande: Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.s. 976
8.Åtagandena och samarbetet på detta område ska vara förenliga med åtagandena inom Nordatlantiska fördragsorganisationen, som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen ska utgöra grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det. Den som jämför första stycket i artikel 42.7 i EU-fördraget ser att det åliggande för medlemsstaterna som artikel 42.7 stipulerar är mycket likt, för att inte säga identiskt med eller t.o.m. ännu längre gående än åliggandet för medlemsstaterna i Nato enligt Natofördragets artikel 5. Det är alltså en korrekt beteckning av artikel 42.7 i EU-fördraget som görs i utrikesdeklarationen i juni 2022, nämligen ”EU:s gemensamma försvarsklausul”.s. 976
9.Den som läser artikel 42.7 i EU-fördraget noga ser även att det förekommer vad som skulle kunna tolkas som villkoranden av den ursprungligen stipulerade förpliktelsen för medlemsstaterna. Den sista meningen i det första stycket — satsen om ”den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik” — var de dåvarande neutrala eller alliansfria staternas sätt att markera att de förblev neutrala eller alliansfria, trots att de ingick ett bindande internationellt avtal om ömsesidiga försvarsförpliktelser. Innehållet i det andra stycket i artikel 42.7 i EU-fördraget ger uttryck för de medlemsstaters syn som redan var medlemmar i Nato att Nato förblev ”grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det”. Varken de neutrala eller alliansfria staterna å ena sidan eller de Natoanslutna EU-medlemmarna å den andra verkade således särskilt angelägna om att upprätta en ömsesidig försvarsförpliktelse gentemot varandra inom ramen för EU-fördraget. Ändå finns den där och har funnits där i bindande form ända sedan EU-fördraget trädde i kraft 1 december 2009 som sagt.s. 976
10.Det kan också noteras att det i EU-fördragets ingress — eller preambeln — står att EU:s medlemsstater har föresatt sig: [a]tt genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, vilken omfattar den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik som i enlighet med bestämmelserna i artikel 42 skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, och därmed stärka den europeiska identiteten och självständigheten i syfte att främja fred, säkerhet och framsteg i Europa och övriga delar av världen. Idag är inte det faktum att Sverige, åtminstone i princip, sedan en längre tid redan har varit part till en bindande gemensam försvarsklausul genom EU-fördragets artikel 42.7 lika kontroversiellt som det kan ha varit tidigare, fram till tiden för Sveriges ansökan om medlemskap i Nato som också och uppenbarligen är en organisation för kollektiva försvarsåtaganden mellan medlemmarna. I utrikesdeklarationen i juni 2022 refereras också som vi såg till artikel 42.7 i EU-fördraget som ”EU:s gemensamma försvarsklausul”. I utrikesdeklarationen i februari 2022 omtalades inte artikel 42.7 i EU-fördraget över huvud taget.s. 976