SOU 2008:125, s. 503.
Hänvisas från p. 1 (s. 263)
1.Inför regeringsformens reformering som trädde i kraft 2011 diskuterades också frågan om en definition av krig i förarbetena. Grundlagsutredningen konstaterar att det inte finns någon definition av begreppen krig eller krigsfara i regeringsformen eller dess förarbeten. Grundlagsutredningen citerar den tidigare grundlagsberedningens uttalande om att regeringsformens bestämmelser om krig ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Grundlagsutredningen utreder inte begreppen krigs och krigsfaras innebörd särskilt. Indirekt diskuterar den emellertid vad ett ”krig” kan innebära och vill uttryckligen begränsa regeringens maktbefogenheter som den har under ett krigstillstånd till ett smalt spektrum av faktiska situationer.s. 263
2.Grundlagsutredningen konstaterar att Sverige deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag. Det gjorde Sverige även när den tidigare versionen av regeringsformen utformades 1974, men det hade blivit betydligt vanligare när regeringsformen reformerades på 2000-talet.s. 264
3.Det finns en risk, säger grundlagsutredningen, att deltagande i fredsbevarande, fredsfrämjande eller fredsframtvingande verksamhet gör att landet dras in i en väpnad konflikt. Som vi såg ovan ställdes frågan i den allmänna debatten om Sverige var i krig i Afghanistan, ungefär vid samma tid som grundlagsutredningen arbetade. Det var ett faktum att väpnad konflikt rådde i Afghanistan när de svenska trupperna befann sig där, vilket konstaterades bl.a. i regeringens propositioner till riksdagen om fortsatt svenskt bidrag till ISAF. Den svenska regeringen ansåg emellertid att Sverige som stat inte var part i den väpnade konflikten, enligt den internationella humanitära rätten. Oavsett om den svenska regeringen ansåg att Sverige som stat var en part i den väpnade konflikten — den danska respektive norska regeringen ansåg t.ex. att Danmark respektive Norge var parter i den väpnade konflikten i Afghanistan — skulle den förmodligen inte ha ansett att reglerna om krig och krigsfara i regeringsformen skulle ha varit tillämpliga.s. 264
4.Grundlagsutredningen säger, att om Sverige skulle dras in i en konflikt när en svensk väpnad styrka deltar i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle detta med största sannolikhet inte innebära att riksdagen och regeringen skulle vara förhindrade att fullgöra sina uppgifter. Vad grundlagsutredningen hade i åtanke var förmodligen svenskt deltagande i en fredsbevarande eller liknande internationell militär operation och dessutom i ett land på långt avstånd från Sverige. Ett hypotetiskt svenskt deltagande i en kollektiv självförsvarsoperation mot en stat eller mot en icke-statlig aktör i en stat på kortare eller längre avstånd från Sverige verkar inte vara en typ av internationellt uppdrag i ett annat land som föresvävade grundlagsutredningen. Inte heller verkar ett svenskt individuellt självförsvar mot en attack på kortare eller längre avstånd från Sverige av en icke-statlig aktör ha föresvävat utredningen. Grundlagsutredningens förmodade antaganden härvidlag var av allt att döma helt riktiga och realistiska på kort sikt. Vi kommer att återkomma till frågan om ett hypotetiskt deltagande i en kollektiv självförsvarsoperation längre fram.s. 264
5.Om inte riksdagen och regeringen är förhindrade att fullgöra sina uppgifter även om en svensk väpnad styrka skulle delta i en väpnad konflikt föreligger det knappast något behov av att inkalla krigsdelegationen, finner grundlagsutredningen. Det skulle sannolikt inte heller föreligga något behov av att tillämpa de flesta av de övriga reglerna i (dåvarande) 13 kap. regeringsformen om Krig och krigsfara, skriver grundlagsutredningen. Det finns således en risk för att reglerna i 13 kap. regeringsformen kan bli tillämpliga trots att det inte är motiverat, enligt grundlagsutredningen. Grundlagsutredningens slutsats förutsätter att alla fall av svenskt deltagande i en väpnad konflikt i och för sig definieras som ”krig” enligt den svenska regeringsformen. Om svenska trupper deltar i en väpnad konflikt såsom en sådan definieras i den internationella humanitära rätten så råder ”krig” och då ska regeringsformens bestämmelser om krig tillämpas. Det tycks alltså som om grundlagsutredningen sätter likhetstecken mellan ”krig” och deltagande i väpnad konflikt t.ex. under utförande av ett internationellt fredsbevarande, fredsfrämjande eller fredsframtvingande uppdrag i ett annat land. Samtidigt deltog svenska trupper som vi sett ovan i den väpnade konflikten i Afghanistan utan att regeringen ansåg att Sverige befann sig i krig i regeringsformens bemärkelse.s. 265
6.Grundlagsutredningen är dock mycket skeptisk mot idén att reglerna om krig och krigsfara skulle komma att tillämpas trots att detta faktiskt inte vore motiverat. Det bör beaktas, inskärper grundlagsutredningen, att bestämmelserna i 13 kap. utgör undantagsregler för den mycket speciella situation som krig och krigsfara innebär. Regleringen gör det möjligt, skriver grundlagsutredningen, att i vissa extrema situationer i väsentlig mån rubba den maktfördelning som regeringsformens övriga kapitel föreskriver. Den principiella utgångspunkten bör därför vara att reglernas tillämpningsområde ska avgränsas så att de endast kan användas när det verkligen är nödvändigt, anser grundlagsutredningen. Därför borde enligt grundlagsutredningens uppfattning reglerna i 13 kap. (nuvarande 15 kap.) uttryckligen avgränsas så, att de endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotade.s. 265
7.Den situationen att Sverige dragits in i en konflikt när en svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle då som huvudregel inte kunna föranleda att reglerna blir tillämpliga, skriver grundlagsutredningen. Endast om särskilda förhållanden gör att hot kan anses föreligga mot rikets bestånd eller territoriella integritet skulle en sådan situation kunna medföra att reglerna blir tillämpliga, fastslår grundlagsutredningen. Av resonemanget framgår inte om grundlagsutredningen skiljer situationen då Sverige är part i en väpnad konflikt som uppstått under ett internationellt uppdrag i ett annat land från situationen då svenska trupper deltar i en väpnad konflikt — som i Afghanistan — men Sverige som stat inte anses vara part i den väpnade konflikten.s. 266
8.Av språkbruket att döma diskuterar grundlagsutredningen det fall då Sverige som stat — ”Sverige” — anses vara part i en väpnad konflikt — ”dragits in i en konflikt”. Distinktionen spelar här mindre roll för det efterföljande resonemanget som går ut på att i möjligaste mån begränsa tillämpningen av regeringsformens regler om krig och krigsfara. Om reglerna föreslås inte vara tillämpliga i det fall Sverige skulle betraktas som part i en väpnad konflikt så skulle de heller inte rimligen vara tillämpliga om svensk trupp deltar i väpnad konflikt utan att Sverige som stat betraktas som part i konflikten.s. 266
9.Den förändring som grundlagsutredningen föreslår — nämligen att merparten av bestämmelserna i regeringsformens kapitel om krig och krigsfara uttryckligen endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som rör rikets bestånd eller territoriella integritet — kunde sägas utgöra gällande rätt eller åtminstone gälla i praktiken redan tidigare. Åtminstone på så vis att det krig eller den krigsfara som åsyftas i regeringsformen måste vara av ett alldeles särskilt slag för att regeringsformen skulle bli tillämplig. Räckvidden i regeringsformens regler om krig och krigsfara var alltså i praktiken redan mycket begränsad. Detta illustreras t.ex. av att regeringsformens regler om krig och krigsfara inte officiellt kom på tal i samband med svenska väpnade styrkors deltagande i ISAF-insatsen i Afghanistan. Där ansåg sig Sverige som stat visserligen inte vara part i den väpnade konflikten, vilket rent teoretiskt skulle ha kunnat utgöra den kritiska gränsen för regeringsformens tillämplighet, men denna författare tror inte att den svenska regeringen skulle ha ansett regeringsformens regler om krig och krigsfara vara tillämpliga i Afghanistanfallet även om Sverige i och för sig skulle ha betraktat sig som part i den väpnade konflikten, som ett resultat alltså av att svenska trupper kom att bli inblandade i den pågående väpnade konflikten.s. 266
10.Regeringen hade, och har fortfarande, uppgiften att avgöra om Sverige befinner sig i krig och regeringen ansåg inte att Sverige befann sig i krig under de svenska truppernas deltagande i ISAF:s insats i Afghanistan. Det visar att reglerna om krig och krigsfara i regeringsformen, vars bestämmelser i det här avseendet var i stort sett likalydande med dem som nu gäller efter grundlagsreformen 2010, inte blev tillämpliga när det inte ansågs motiverat. Frågan som kvarstår är hur regeringen skulle hantera en situation där den visserligen anser att Sverige är part i en väpnad konflikt — t.ex. som ett resultat av deltagande i en multinationell internationell militär operation i ett annat land — men trots det inte nödvändigtvis anser att Sverige är i krig.s. 267
11.Regeringen — och sedermera riksdagen som antog regeringens förslag till reformerad regeringsform — ville inte genomföra några av grundlagsutredningens föreslagna ändringar som skulle inskränka regeringens frihet att avgöra när krig föreligger, eller inte, enligt den svenska regeringsformen. Regeringen påpekar i sin proposition till riksdagen att krig eller väpnad konflikt, som är den term som oftast används i folkrätten och i synnerhet den internationella humanitära rätten, inte är synonymt med ”krig” enligt den svenska regeringsformen. Med anledning av konstaterandet att Sverige deltar med militära förband i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag säger regeringen i propositionen, att Sverige kan bli indraget i väpnad konflikt till följd av deltagande i ett internationellt uppdrag och att det kan uppstå situationer där reglerna i 15 kap. regeringsformen blir tillämpliga trots att det inte är motiverat. Reglerna i 15 kap. regeringsformen blir dock inte nödvändigtvis tillämpliga, skriver regeringen, eftersom en sådan situation inte behöver innebära att riket är i krig eller krigsfara. Krig eller krigsfara enligt regeringsformen är alltså inte liktydigt med väpnad konflikt enligt folkrätten.s. 267
12.Enligt regeringens uppfattning, fortsättningsvis, måste grundlagsregleringen vara utformad så att det står klart att den tillåter de offentliga organen att agera på det sätt som krävs i händelse av krig eller krigsfara. Det kan ifrågasättas, skriver regeringen, om grundlagsutredningens förslag innebär för långtgående begränsningar av handlingsutrymmet i krigssituationer. Sammanfattningsvis får det, anser regeringen, även fortsättningsvis ankomma på regeringen att under konstitutionellt ansvar tolka begreppet.s. 267
13.Den tolkning som då kommer att äga rum kommer sannolikt att vara lika strikt som den som grundlagsutredningen argumenterar för i sitt förslag. Det sannolikaste, enligt denna författare, är således att regeringen skulle undvika att missbruka sin frihet att tolka begreppet krig i regeringsformen för att obehörigen öka sin makt enligt regeringsformen, vilket regeringen i teorin skulle kunna göra. Ett sådant agerande befaras av bl.a. grundlagsutredningen, t.ex. om svensk trupp blir indragen i väpnad konflikt till följd av deltagande i internationellt uppdrag i annat land och reglerna om krig och krigsfara i regeringsformen skulle anses tillämpliga trots att det inte är motiverat.s. 268
14.Spänningen mellan strävan att kunna svara effektivt och ändamålsenligt i situationer som kanske inte utgör ”krig” i snäv mening å ena sidan och önskemålet att ”strängt begränsa tillämpningsmöjligheten av långtgående befogenheter för regeringen” noterades även av Hans Blix vid tiden för den grundlagsberedning som föregick den nya regeringsformen av år 1974.s. 268
15.I Försvarsmaktens yttrande över grundlagsutredningens betänkande av år 2008 blev det uppenbart att grundlagsutredningen hade en alltför begränsad idé om vad som skulle kunna utgöra krig — svensk väpnad styrkas deltagande i fredsbevarande eller annat internationellt uppdrag i annat land — men som enligt grundlagsutredningens uppfattning kanske inte motiverade beteckningen ”krig” i regeringsformens mer snäva bemärkelse. Försvarsmakten påpekar ett flertal tänkbara situationer utöver svensk väpnad styrkas deltagande i fredsbevarande, fredsfrämjande eller fredsframtvingande verksamhet som utöver situationen när Sveriges territorium utsätts för väpnat angrepp skulle kunna ge upphov till frågan om Sverige befinner sig i krig — och följaktligen eventuellt ”krig” i regeringsformens bemärkelse. Enligt Försvarsmakten synes grundlagsutredningen emellertid ha funnit att flertalet av regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara endast behöver äga tillämplighet vid väpnat angrepp eller hot om sådant angrepp riktat mot rikets territorium.s. 268
16.Grundlagsutredningen är bekymrad över att svenskt deltagande i internationella uppdrag i annat land åtminstone teoretiskt skulle kunna leda till att Sverige anses vara i krig enligt regeringsformen — vilket inte är motiverat enligt grundlagsutredningen. Med anledning härav poängterar Försvarsmakten också i sitt yttrande att vid internationell fredsfrämjande verksamhet, även om svensk trupp befinner sig i väpnad konflikt på betydande avstånd från svenskt territorium — som svensk väpnad trupp gjorde t.ex. i Afghanistan — kan det inte uteslutas att motståndaren kan komma att försöka att vidta krigshandlingar mot Sverige och på svenskt territorium. Även om det i förstone inte skulle tyckas som om svensk väpnad styrkas deltagande i väpnad konflikt i annat land rimligen skulle kunna leda till en situation som skulle förtjäna beteckningen ”krig” enligt den svenska regeringsformen, så skulle det alltså kunna föreligga en risk för krigshandlingar riktade mot rikets territoriella integritet, skriver Försvarsmakten. Risken att Sverige på riktigt skulle hamna i krig i regeringsformens bemärkelse på grund av deltagande i internationella fredsfrämjande uppdrag tyckts således enligt Försvarsmakten visserligen vara liten, men icke desto mindre finns den.s. 268
17.Försvarsmakten framhåller att det alltid kan hävdas föreligga en fara för att krigshandlingar kommer att vidtas mot Sverige (riket och dess territorium) om svensk militär trupp i internationell tjänst deltar i en väpnad konflikt. I princip, skriver Försvarsmakten, kan det hävdas att en krigsfara föreligger redan genom beslut att sända svensk militär trupp till ett insatsområde där lokala myndigheter motsätter sig utländsk militär närvaro.s. 269
18.Inledningsvis i sitt yttrande anmärker Försvarsmakten att grundlagsutredningens användning av begreppen krig och krigsfara synes ansluta till folkrättens definition av krig och väpnad konflikt, d.v.s., skriver Försvarsmakten, när krigets lagar äger tillämplighet. Denna författare instämmer i att det av utredningstexten att döma tycks finnas en sådan — underförstådd — inställning hos grundlagsutredningen.s. 269
19.Som exempel på situationer som skulle kunna utgöra krig — men möjligen inte ”krig” i regeringsformens snävare bemärkelse — utöver väpnade angrepp mot rikes territorium och svensk väpnad styrkas deltagande i fredsbevarande eller annat internationellt uppdrag nämner Försvarsmakten i sitt yttrande risken att Sverige mot bakgrund av den svenska solidaritetsförklaringen som omfattar EU:s medlemmar samt Norge och Island i framtiden kan komma att som part delta i krig också vid angrepp som riktas mot annat nordiskt land eller EU-land. Då riktas angreppet följaktligen inte mot det svenska rikets territorium, vilket i grundlagsutredningen, enligt Försvarsmakten, förutsätts vara ett av kriterierna på krig i regeringsformens bemärkelse.s. 269
20.I ett sådant hypotetiskt krig som följd av ett angrepp på ett annat nordiskt land eller EU-land, påpekar Försvarsmakten vidare, kan det uppkomma en fara för att krigshandlingar kommer att utföras även mot Sverige. Därför är det viktigt att inte kringskära möjligheterna att tillämpa regeringsformens regler rörande krigsfara för mycket, vilket Försvarsmakten ansåg att grundlagsutredningen hade gjort i sitt förslag till ändringar i kapitlet om krig och krigsfara i regeringsformen. Krigshandlingar kan t.ex. riktas mot riket för att förmå Sverige att upphöra med sin krigföring till stöd för annat nordiskt land eller EUland, skriver Försvarsmakten. Försvarsmakten nämner också krigsblockad och IT-krigföring riktad mot Sverige som former av krig som hotar utövandet av svenskt oberoende och suveränitet.s. 270
21.Användning av kärnvapen och andra massförstörelsevapen i vårt närområde kan också kräva en snabb omställning av det svenska samhället, även om angreppen inte riktats mot Sverige, skriver Försvarsmakten i sitt yttrande. Försvarsmakten talar vidare i detta sammanhang allmänt om svårigheten att överblicka vilka krig och krigsfaror som i framtiden kommer att kräva en snabb omställning från freds- till krigssamhälle. Ytterligare exempel på tänkbara krig eller krigsfaror för Sveriges del som Försvarsmakten nämner är terrorism och annan våldsam samhällsomstörtande verksamhet föranledd av svenskt deltagande med väpnad styrka i internationella uppdrag.s. 270
22.Försvarsmakten nämner vidare som exempel på krig som skulle kunna uppkomma för Sveriges del — vilka inte tycktes vara förutsedda i grundlagsutredningens betänkande — det faktum att Sverige har varit drivande i frågor om staters skyldigheter att skydda civilbefolkningar i länder där massiva och omfattande övergrepp sker mot civila — ”skyldigheten att skydda”. I situationer när FN:s säkerhetsråd inte förmår att agera effektivt, skriver Försvarsmakten i sitt yttrande, kan det vara såväl önskvärt som folkrättsligt tillåtet för stater att ingripa med militära medel till skydd för civilbefolkningen, något som i sig kan leda till krig mellan länder.s. 270
23.I sin rapport till grundlagsberedningen 1972 diskuterade Hans Blix också olika tänkbara faktiska situationer som skulle kunna karaktäriseras som krig i tillägg till den mer traditionella situationen av väpnat angrepp. På det internationella planet, skriver Hans Blix, kan man vid sidan av konventionella krig, konstatera högst varierande former av våldsanvändning mellan stater och en varierande nomenklatur för sådant våld: infiltration, subversion, intervention, karantän, blockad, protektion, ”hot pursuit”. Vi känner igen de flesta av termerna idag.s. 271
24.I syfte att konkretisera vilka betydande variationer i typen av stridshandlingar som kan komma ifråga, ger Hans Blix vidare, inom ramen för sin diskussion angående om och i så fall hur ”krig” bör definieras i den nya svenska regeringsformen följande exempel: En landsättning i och ockupation av en mycket begränsad del av territoriet som äger rum i det påstådda syftet att skydda dess neutralitet (kanske inte lika aktuellt idag) mot anfall av annan stat; svenskt militärt flyg kan ha anfallits i internationellt luftrum; en strategiskt viktig järnvägslinje i landet kan ha ockuperats och det kan vara oklart i vilken utsträckning främmande makts väpnade styrkor medverkar; subversiva inhemska grupper kan tänkas ha upprättat gerillaförband med utländska vapen och rådgivare och fått kontroll över delar av territoriet; blockad av vissa kuststräckor kan ha etablerats av främmande flotta; isolerat luftbombardemang kan ha företagits över svensk stad med hot om ytterligare stridshandlingar, ”därest framställda krav ej efterkommes”; främmande styrkor kan ha trängt in i förföljande — ”hot pursuit” — av andra främmande styrkor som flytt in i landet och ännu ej hunnit interneras. Variationsmöjligheterna är stora, skriver Hans Blix sammanfattningsvis.s. 271
25.Idag 2021 torde variationsmöjligheterna ha blivit ännu större framför allt genom tillkomsten av Internet. Sveriges allt intensivare engagemang i internationella militära samarbeten och internationella militära operationer av olika slag och har sannolikt också ökat variationsmöjligheterna vad gäller vad som skulle kunna uppstå i form av potentiella krigssituationer där svenska trupper är inblandade. Att definiera krig i regeringsformen torde därmed ha blivit ännu svårare eller åtminstone inte lättare jämfört med 1972.s. 271
26.Tills vidare laborerar regeringen med den definition av krig som stipulerades av grundlagsberedningen 1972 nämligen att ”regeringsformens bestämmelser om krig alltid skall vara tillämpliga, om riket är helt eller delvis ockuperat”. I de existerande kommentarerna till regeringsformen upprepas grundlagsberedningens uttalande från år 1972 i den mån frågan om definitionen av krig över huvud taget behandlas. Tills vidare får det också bedömas som osannolikt att någon svensk regering skulle vilja inskränka den egna friheten att avgöra, om än under konstitutionellt ansvar som vi såg ovan, när krigstillstånd föreligger.s. 271
27.Hans Blix diskuterar i sin utredning av definitionen av ”krig” av år 1972 att även andra faktorer än rent faktiska kan ha betydelse för om regeringen vill formellt karaktärisera en situation som utgörande krig eller fred. Blix skriver att med hänsyn till internationella rättsliga och politiska konsekvenser kan landet — d.v.s. Sverige t.ex. — tänkas i vissa fall ha direkt intresse av att karaktärisera läget som ”krig” eller stridshandlingarna som ”väpnat angrepp”. Hans Blix ser framför sig att detta kan vara fallet för att begära att FN:s sanktionsmaskineri ska sättas i omedelbar och full tillämpning. Idag kanske motsvarande resonemang skulle illustreras med EU:s eller eventuellt Nato:s sanktionsmaskineri, eller de förväntningar som den svenska solidaritetsförklaringen ger uttryck för.s. 272
28.I andra fall, skriver Hans Blix i sin rapport från 1972, kan regeringen tvärtom ha intresse av att undvika båda eller någon av etiketterna ”krig” eller ”väpnat angrepp” på grund av deras internationella rättsliga och politiska konsekvenser. Regeringen kan tänkas ha hopp om att motparten ska kunna påverkas i fredlig riktning, regeringen kan vara osäker på om någon krigsavsikt verkligen föreligger bakom stridshandlingarna, eller så kan det visserligen förekomma stridshandlingar i fientlig avsikt inom eller mot rikets territorium utan att fredstillståndet nödvändigtvis behöver upphöra eftersom syftet med den fientliga aktionen kan vara begränsat i vilken situation man kan vilja rubricera aktionen som en kränkning och inte som ”krig” eller ”väpnat angrepp”, skriver Hans Blix. Regeringens bedömning av huruvida en situation utgör ”krig” eller ”fred” blir således mångfacetterad och samma gäller idag som när Hans Blix behandlade frågan.s. 272