1.Efter denna skiss av hur konstitutionen uppfattas i dagens Sverige kan det vara dags att återvända till den grundsats som formuleras i regeringsformens första ord, om att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Tanken på folksuveränitet utgör demokratins kärna. I ett demokratiskt system utövas makten i folkets namn. Av folksuveränitetsprincipen följer sålunda att konstitutionen tillhör de medborgare som har rösträtt i allmänna val. Den ägs alltså inte av någon bestämd grupp i samhället, oavsett om denna grupp utgörs av politiker, riksdagsledamöter eller jurister.s. 681
2.Konstitutionen fastställer de grundläggande reglerna om hur landet ska styras. I ett sådant perspektiv kan konstitutionen bäst förstås som uttryck för ett slags samhällskontrakt. Landet styrs av de organ som konstitutionen själv etablerar. Organen ska uppträda på det sätt och inom de gränser som följer av konstitutionen.s. 681
3.Kontraktet kan ändras, men endast efter bestämda regler. Vanligen är ändringar av en grundlag svårare att genomföra än ändringar i vanlig lag. Men grundlagsändringar får inte vara så svåra att praxis ständigt fjärmar sig från konstitutionen, eller att domstolarna (eller någon annan makt än den grundlagsstiftande) helt tar över den konstitutionella utvecklingen. Idealet är alltså en balans mellan å ena sidan möjligheten till formell ändring och å andra sidan stabilitet.s. 681
4.Utgångspunkten om folket som konstitutionens ägare behöver inte uppfattas som en historisk beskrivning; folket behöver inte nödvändigtvis ha samlats i sin helhet för att anta en grundlagstext. Inte heller metaforen kontrakt behöver tolkas bokstavligt. Vad det här är fråga om är själva betraktelsesättet, hur man ska uppfatta förbindelsen mellan ”folket” och ”konstitutionen”.s. 682
5.Rent praktiskt kan folksuveräniteten komma till uttryck genom en folkomröstning om ett förslag till konstitution som har utarbetats av andra, exempelvis en konstituerande församling, ett konvent. Konstitutionens förankring i folket kan också uppstå vid nationella omvälvningar av det slag som exemplifieras av upprättandet av demokratiska regimer i mellersta och östra Europa efter kommunismens fall. Men inte heller i sådana fall är det historiskt korrekt att påstå att folket i sin helhet tagit ställning till alla de frågor som regleras i en konstitution. Dessutom kan uppslutningen bakom konstitutionen vara mer eller mindre klar; majoritetens storlek kan variera och valdeltagandet blir aldrig totalt. En folkomröstnings viktigaste bidrag är en starkare folklig förankring av det paket som bildar demokratins spelregler och därmed också för den politiska regim som konstitutionen etablerar, eller formaliserar. Även om andra faktorer också måste tas med i bilden så kan en folkligt förankrad konstitution bidra till politikens legitimitet. Vill Sverige egentligen ha en konstitution? I sin regeringsförklaring hösten 2003 deklarerade statsminister Göran Persson att samhället efter trettio år hade ”kraftigt förändrats och demokratin ställts inför nya utmaningar”. Det var nu därför tid för en ”översyn av demokratins spelregler”.s. 682
6.Den diskussionen borde först handla om det band mellan styrande och styrda som konstitutionen utgör. Innan man diskuterar valsystem, kommuner och andra delar av innehållet måste man börja med den grundläggande frågan: vad ska konstitutionen användas till? Vilken betydelse ska det ha att en fråga behandlas i grundlagen och inte i vanlig lag? Vill Sverige över huvud taget ha en ”konstitution” i någon annan betydelse än den rent deskriptiva? Vad är en ”konstitution”? Först gäller det att klara ut vad man egentligen menar när man talar om en ”konstitution”. I varje demokrati finns en samling rättsregler om hur staten ska styras och om vad den offentliga makten kan användas till utan att först ändra själva konstitutionen. Sådana samlingar bär olika namn. Ordet ”constitution” dominerar i franska och engelska, och därmed i internationell debatt. Det germanska ordet ”författning” ligger närmare svensk tradition; det var sålunda detta ord, och inte ordet ”konstitution”, som statsministern använde i sin regeringsförklaring.s. 682
7.Ordet ”författning” är problematiskt, eftersom det används i så skilda betydelser. Regeringsformen talar exempelvis om ”grundlag eller annan överordnad författning” (RF 11:14). Svensk författningssamling (SFS) innehåller rättsregler av olika valör, inte bara grundlagar och vanliga lagar utan också av regeringen utfärdade förordningar.s. 683
8.I många praktiska sammanhang är ordet ”grundlag” likvärdigt med ”konstitution”. Det har den fördelen att det sätter fingret just på de skrivna konstitutioner som numera finns i praktiskt taget alla länder. Men ordet kan leda till en övervärdering av själva textdokumentets roll och en undervärdering av konstitutionens oskrivna element. I Sverige borde man dessutom strängt taget använda pluralformen, eftersom detta land alltså särskiljer sig genom att ha flera olika grundlagar.s. 683
9.En möjlighet vore också att använda ordet ”regeringsform”, såsom Sverige gjort sedan 1634 och Axel Oxenstiernas tid. Men man bortser då från de tre andra grundlagarna och dessutom associerar ordet till den ursprungliga betydelsen av en förvaltningsstadga. Detta kommer också till uttryck i den engelska översättningen (instrument of government). Uttrycket pekar primärt på regler om statsapparaten och dess interna reglering. Det handlar främst om statens institutioner, inte om förhållandet mellan staten och medborgarna. Men sedan frioch rättigheter fått en mer framskjuten plats blir denna tolkning av ordet regeringsform allt mindre träffande.s. 683
10.Här använder jag främst ordet konstitution (ordet grundlag brukas främst om den svenska regeringsformen). Men i såväl facklitteratur som i dagsdebatt används ordet konstitution, och dess synonymer, i tämligen skilda betydelser. Det är ofta oklart vad som avses. Ordet kan exempelvis betyda:s. 683
11.• _En samling rättsregler av överordnad juridisk dignitet (lexs. 683
12.superior).s. 683
13.• _Ett dokument som fungerar som en nationell symbol (som is. 683
14.Norge och USA).s. 683
15.• _En beskrivning av det faktiska styrelsesättet (som dominerars. 683
16.i Sverige och i många statsvetenskapliga sammanhang).s. 683
17.• _Ett formaliserat uttryck för samhällets självbild eller för dens. 683
18.bild som man vill förmedla till andra (utan hänsyn till oms. 683
19.den faktiskt ger en sann beskrivning av det faktiska styrelse-s. 683
20.sättet).s. 683
21.• _En samling rättsliga och/eller sociala normer som åtnjuters. 684
22.en mycket hög grad av stabilitet (en vanlig användning i lit-s. 684
23.teratur om politisk ekonomi och public choice).s. 684
24.• _Ett internationellt fördrag om att etablera eller omorgani-s. 684
25.sera en internationell institution (exempelvis förslaget tills. 684
26.fördrag om en konstitution för Europeiska unionen). En text kan betecknas som en konstitution i flera betydelser. Den kan exempelvis både vara lex superior och en historiskt betingad symbol för nationen. En konstitution kan, som i Sverige, ha en starkt beskrivande ambition, utan att därför helt sakna juridisk substans. Dessutom kan en aspekt (som stark symbolkraft) belysa, vara en produkt av eller förstärka andra sidor av en konstitution (exempelvis varaktighet eller genomslagskraft).s. 684
27.Här koncentrerar vi oss till konstitutionen som en uppsättning överordnade rättsregler (lex superior). Detta öppnar ett viktigt perspektiv på folkstyrelsens organisering: Det är denna egenskap som kan ge konstitutionen dess kraft som redskap för politisk handling.s. 684
28.Texten utgår sålunda från konstitutionen såsom den är formulerad i ett politiskt fastställt dokument. Även om varje konstitution inrymmer vissa element av oskriven karaktär, ligger kärnan likaväl i texten. Det är den som blivit föremål för politiskt beslut och konstitutionens framtida innehåll kan ändras genom nya beslut i samma form. Detta är en viktig punkt i idealet om konstitutionell demokrati. Konstitutionen som högsta rättsnorm Som ordet används här är en konstitution alltså en samling rättsregler som åtnjuter en särskild dignitet i hierarkin av rättsliga normer. En konstitution definieras då efter de aktuella reglernas rang och genomslagskraft i förhållande till andra normer i samma rättssystem.s. 684
29.Ett sådant system av rättsregler tar sin utgångspunkt i ändringsproceduren. Den avgörande frågan är hur lätt eller svårt det är att ändra en viss typ av rättsregler. Hur stor majoritet krävs för att fastställa, ändra eller upphäva en viss rättsregel? Krävs en viss väntetid före det avgörande beslutet? Räcker det med ett enda beslut eller behövs det två (exempelvis med mellanliggande val)? Måste fler än ett beslutsorgan medverka (exempelvis två kammare, både parlament och statschef eller en folkomröstning om parlamentets beslut)? Längs alla dessa dimensioner kan processen vara mer eller mindre komplicerad.s. 684
30.Det är skillnaderna när det gäller hur svårt det är att få till stånd ett beslut som gör det möjligt att uppställa en hierarki av rättsnormer med högre respektive lägre rättslig dignitet. I Sverige har exempelvis regeringsbeslut lägre rang än lagar stiftade av riksdagen. Mest omfattande krav gäller för ändring av grundlag (RF 8:15), medan semikonstitutionella texter som riksdagsordningen, lagen om svenska kyrkan (SFS 1998:1591) och lagen om trossamfund (SFS 1998:1593) hamnar i en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag (se RF 8:6 och 8:16). Konstitutionen som uttryck för vertikal maktdelning Denna bestämning av begreppet konstitution öppnar också för ett viktigt perspektiv på fenomenet maktdelning. Också ordet maktdelning används på många skilda sätt, inte minst i svensk debatt. Vanligen avses en uppdelning eller utspridning av makt mellan två eller flera offentliga organ, horisontellt inom statsapparaten (mellan riksdag, regering, domstolar, riksbank etc.) eller vertikalt (mellan EU, staten, regioner, kommuner, medborgare etc.).s. 684
31.Debatten förbiser ofta den grundläggande form för maktdelning som följer av skillnaderna i ändringsprocedur för olika slags rättsregler i rättssystem med en fungerande konstitution. Om denna ordning respekteras följer en viktig potential för tydlighet och klara ansvarsförhållanden. Om man vill genomföra en politisk reform så krävs beslut i en viss bestämd ordning — i det ena fallet kanske grundlagsändring, i det andra kanske ordinarie lagstiftning. Eller det kanske rent av visar sig att reformen ligger innanför gällande lag så att ett regeringsbeslut är tillräckligt.s. 685
32.Svensk rätt sätter inga gränser för vilka politiska beslut som kan fattas. Men rätten ställer krav på hur man måste gå tillväga för att förverkliga de politiska målen. Rättsligt sett är det fullt möjligt att avlägsna de sista resterna av monarkin, men de politiska beslut som krävs måste fattas i de former som fastställs för grundlagsändringar (RF 8:15). Svensk rätt hindrar heller inte att man bygger en trafikled genom nationalstadsparken norr om Stockholm. Men i ett uppmärksammat rättsfall slog Regeringsrätten fast att lagen i så fall först måste ändras enligt de former som fastlagts av grundlagen (målet om Norra länken, RÅ 1997 ref. 18).s. 685
33.Dessa exempel handlar primärt om förhållandet mellan olika slags rättsnormer. Men ändringsmakten är utspridd mellan olika beslutsformer och organ. Därför är det även fråga om ett slags vertikal maktdelning mellan offentliga organ.s. 685
34.I många länder framträder denna maktdelning mycket tydligare. Sverige har den ordningen att grundlagsändringar i allt väsentligt beslutas av riksdagen med samma majoritetskrav som för vanlig lag. Men även i svensk rätt finns det vissa skillnader mellan grundlagsändring och ändring av vanlig lag. Därmed återfinns också element av den för konstitutionella demokratier grundläggande maktdelning som följer av ett hierarkiskt ordnat system av rättsregler. Det är konstitutionen som ligger närmast folksuveräniteten. Konstitutionen som folkstyrelsens främsta uttryck Konstitutionens ställning i dagens Sverige är oklar. Enligt regeringsformen vilar all offentlig makt på principen om folksuveränitet. Men det är i bästa fall tveksamt om denna utgångspunkt omfattar konstitutionen själv.s. 685
35.Hur kan man bidra till att göra konstitutionen till folkets egendom? Hur kan man göra konstitutioner till ett mer effektivt redskap för politisk handling? Dessa två frågor är centrala i den författningspolitiska diskussionen. Svaren avgör vad det betyder att en bestämmelse finns placerad i grundlag och inte i en vanlig lag. Om formens betydelse är ringa så är det heller inte så viktigt att diskutera vad som vid en viss tidpunkt bör stå i konstitutionen och vad som bör regleras i den vanliga lagstiftningen.s. 686
36.De två frågorna hänger nära samman. En konstitution som inte bara ligger i politikernas, närmare bestämt den lagstiftande församlingens, händer har bättre förutsättningar att fungera som ett tungt politiskt redskap. Konstitutionens innehåll blir betydelsefullt först när konstitutionen i praktiken sätter gränser för vad politiken kan åstadkomma utan att behöva gå vägen via en grundlagsändring.s. 686
37.Med denna utgångspunkt skall vi titta närmare på tre sammanhängande, mycket centrala frågor i den författningspolitiska debatten. Vilken karaktär bör konstitutionen ha? Hur ska konstitutionen ändras? Hur ska efterlevnaden av konstitutionen kontrolleras?s. 686